一 中国保障房配售背后的金融困局

随着中国保障房项目的陆续竣工，2012年的中国将迎来有史以来保障房配售的高峰期。在民生问题得以改善的同时，隐藏在保障房背后的金融问题将逐步暴露出来。从2011年起，中国已经进入保障性住房建设加速阶段。中央政府目的是通过大规模建设保障性住房，到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率将提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。保障形式以廉租房、公共租赁住房、经济适用房、两限房、政策性产权房和各类棚户区改造安置房等以实物住房保障为主，同时结合租金补贴的配售。这五年中，全国计划新建保障性住房3600万套，大约是过去10年建设规模的两倍；同时，每年还将改造农村危房150万户以上。2011年一年的时间，全国就开工了保障性住房和棚户区改造住房1000万套，比上年增长70%以上，创历年之最。2011年10月25日，住房和城乡建设部透露，2011年的1000万套保障房可以在11月底前实现全部开工。笔者对这一信息的解读是，2012～2015年期间，将是中国保障房配售的高峰时期，而2012年，中国将迎来有史以来首个保障房配售的高峰年。

这一政策自然有利于基本解决城镇低收入家庭住房困难问题，并进一步增进社会和谐，有利于巩固改革开放的大好局面，同时在此基础上，便于转变经济发展模式，从而使得中国的经济进入可持续发展的良性轨道。而且这些改革成果，也会很快在中国经济社会的各个层面体现出来，进一步展示中国经济发展在世界经济中的独特魅力。但是，凡事皆一体两面，当前全球经济仍具有不确定性与脆弱性^[1]，中国面临这样一种外部环境，如何依靠自身来配置巨额住房信贷资金呢？目前理论界认为可用的金融手段有二，一是鼓励发行企业债融资^[2]；二是利用金融工具提供支持^[3]。但是，笔者认为，仅通过两种金融手段来解决地区性乃至全国性的保障房问题，仍然有如杯水车薪，难以解困。理由何在呢？

首先，从鼓励企业发行债券的角度看，由于尚未形成成熟有效的赢利模式，致使企业参与保障房建设的动力不足。以北京市住房公积金为例，参管部门近20家^[4]，造成资金难以有效利用，形成资金长期沉淀的局面。众多的管理机构意味着主管部门在保证公积金安全性的同时，也牺牲掉了对资金的有效利用。

如果在保障安全性的前提下，以企业或金融机构的形式，通过金融手段激活公积金，这样的做法或将有利于催生相关企业与金融机构参与保障房建设的投资。

其次，从利用金融工具提供资金支持的角度看，可引导社保资金、保险资金等长期资金以及房地产投资信托基金等金融工具支持保障性住房项目的建设。但是，仅以保险资金为例，从法理上讲，基金的实质就是信托，二者法理同源。但是，由于中国央行管理信托公司与中国证监会管理基金公司这样的监管错配，加之中国金融监管当局对金融机构混业经营持长期的审慎态度，限制有余，激励不足，致使保险金信托^[5]类产品缺乏在中国的生存空间。而一时让保险资金参与保障房建设，保险业或有力不从心的顾虑。

因此，在住房市场化的语境中，无论是发行企业债还是让公积金入市，最终的合力将会催生一个可以自我约束的、或者几个能够彼此制衡的，以政府为背景的，全国范围的、营利性的，针对中低收入者住房市场的金融机构，以此来统一运作中国的保障房。即随着中国保障房的出现，为有效解决随后出现的房地产融资问题，一个或几个全国性的专营保障房的国企很可能就此在中国产生。当然，相应的立法亦应当随即跟进。

而与此类似的住房金融实体，在市场化发达的美国已经出现，那就是“房利美”（Fannie Mae），时间都是在20世纪30年代。其创建的宗旨同中国保障房建设进程中的“居者有其屋”^[6]目标如出一辙，其受众群体也是社会的中低收入阶层，当时的美国正在经历有史以来的社会经济大萧条。为了缓和社会矛盾，政府面临的首要问题是解决民众的“安居”问题。下面就以美国为例，让我们了解美国是如何帮助国民实现“居者有其屋”之梦的，以资中国借鉴。

二 美国中低收入阶层住房保障的金融经验与教训

（一）美国“两房^[8]”的金融经验

美国政府为了实现“居者有其屋”这一国民梦想^[7]，在住房政策上一