文化体制改革是我国改革开放的重要组成部分。党的十四大报告提出“积极推进文化体制改革，完善文化事业的有关经济政策”^[1]。十四届六中全会通过的《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》提出促进文化体制改革的一系列重要方针，强调改革要“遵循文化发展的内在规律，发挥市场机制的积极作用”^[2]。2000年10月，党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》要求“完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业发展”。2002年党的十六大第一次将文化分为文化事业和文化产业，强调要适应社会主义市场经济发展的要求推进文化体制改革。十六届三中全会通过的《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了文化事业和文化产业的改革方向和目标。总的来看，直到2003年全国文化体制改革试点工作会议，这个时期文化体制改革的重点和难点主要在区分文化的事业属性和产业属性、大力推进文化产业、培育文化市场体系上进行积极探索和实践。^[3]

公益性文化事业单位的改革一直是文化体制改革的重要内容。随着社会主义市场体系的确立，文化市场体系不断发展和完善，公益性文化事业单位作为党和国家事业的重要组成部分，面临着从传统文化事业单位向现代公共文化服务机构的重大转变。在这个转变过程中，不仅需要机制上的探索，更需要体制上的突破和改革。

2011年十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，以及中共中央、国务院2011年3月23日下发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），对公益性文化事业单位改革和公共文化服务体系建设，提出了明确的目标和发展途径。作为文化体制改革的重要内容，加强公共文化服务体系建设应该在体制改革、制度建设等方面进行更为深入的探索。

一 公共文化服务体系建设是文化体制改革的重要内容

文化体制改革的开端，是随着经济体制改革和社会主义市场经济体制的建立而必然发生的。“经济体制的改革，不仅会引起人们经济生活的重大变化，而且会引起人们生活方式和精神状态的重大变化。”^[4]文化体制改革的目的，是通过全面推进体制机制创新，通过提供丰富的文化产品和服务，不断满足人民群众日益增长的精神文化需求，促进人的全面发展。^[5]这种需求，除了通过文化市场可以解决的差异性文化服务，还包括基本文化服务。基本文化服务只能通过大力发展公共文化服务体系才能提供。

坚持一手抓公益性文化事业与一手抓经营性文化产业，做到“两手抓、两加强”，是十六大以来深化文化体制改革的基本思路。在文化体制改革推进过程中，除了培育市场主体、建立和改善文化市场环境，改革的重点就是推进文化事业单位改革，基本要求是根据现有文化事业单位的性质和功能，区别对待、分类指导，明确不同的改革要求。要加大公益性文化事业投入，调整资源配置，逐步构建公共文化服务体系。

公共文化服务体系建设在很大程度上就是对传统公益性文化事业的一次改革，是文化体制改革的重要内容。因此，在推进文化体制改革试点工作之初，就确定了公益性文化事业单位改革是改革的两大类别之一，要求以“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”为重点着力推进。^[6]根据文化体制改革的实践和目标，为构建公共文化服务体系而进行的改革包括以下几方面内容。

（一）区分属性，分类发展

根据“区别对待、分类指导”原则，区分传统文化事业单位中的公益属性和市场属性，公益的归公益，市场的归市场，这也是我国文化体制改革迈出的第一步。公共文化服务体系建设的提出是2003年以后，在此之前半个世纪，我国的公益性文化事业单位一直承担着公共文化服务的职能和任务。公益性文化事业是社会主义文化建设的一个重要组成部分，为公民提供教育、知识、文化娱乐，其内容着眼于健康向上、反映社会主义核心价值观，是国民教育体系的重要组成部分，对国家和民族的发展具有特殊意义。内容的特殊性决定了公益性文化事业的最大特点是非营利的公益性质，这种性质决定了其发展无法单纯依靠自营而生存，更不能将其完全投向市场，必须依靠政府的公共财政支持。因此