在中国快速城市化的进程中，伴随大规模的人口流动，正在出现两个新的教育边缘群体，跟随家长进城务工的农民子女——“流动儿童”，以及他们放在农村的孩子——“留守儿童”。据2010年人口普查数据显示，全国17岁以下流动儿童的规模为3581万人，农村留守儿童为6102.55万人，占农村儿童的37.7%。这两个群体总数约一亿人。据《2013年全国教育事业发展统计公报》，全国义务教育阶段在校生中流动儿童共1277.16万人，其中在小学就读930.85万人，在初中就读346.31万人；义务教育阶段在校生中农村留守儿童共2126.75万人，其中在小学就读1440.47万人，在初中就读686.28万人（教育部，2014）。

流动儿童和留守儿童的义务教育，是当前中国教育公平最突出的问题。“留守儿童”集中在条件简陋的农村寄宿制学校，由于亲子分离、缺乏监护人，因而失去了有效教育的基本前提。许多幼年寄宿的孩子，在身心健康和学业上都出现了明显的问题。有一种意见认为，要从根本上解决留守儿童的问题，就要让他们成为流动儿童，骨肉团聚，这至少满足了孩子有监护人的教育前提。然而，由于城乡分治的户籍制度，流动儿童在城市接受教育的权益仍然缺乏制度性的保障。

据教育部的数据，流动儿童在城市公办学校就读的比例，2011年为79.2%，2013年达到了 80.4%（刘奕湛、徐博，2014），但仍然有两成的流动儿童未能进入公办学校，享受合格的教育。流动儿童教育及其政策经过十多年的发展变迁，到了一个新的关键点。

一 流动儿童教育政策的发展

我国流动人口的快速增长主要出现在2000年前后。国家解决进城务工农民工子弟义务教育的政策，在十多年的时间里经历了一个发展演变的过程。

（一）公校借读为主，民办简易学校为辅，允许收取借读费（1996）

1996年4月，原国家教委颁布了《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》，这是国家就流动儿童教育问题颁布的第一份政策文件。该《办法》规定流入地人民政府要为流动人口中适龄儿童、少年创造条件，为他们提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门，应具体承担城镇流动人口中适龄儿童、少年接受义务教育的管理职责。城镇流动人口中适龄儿童、少年就学，应以在流入地全日制中小学借读为主。没有条件进入全日制中小学的，可以入各种形式的教学班（组），接受非正规教育。流入地学校或教学班（组），可以向其父母或其他监护人收取一定的费用。从“要创造条件”、可接受非正规教育等表述，可以看出这是一种比较宽松的、非强制性的政策要求。

1998年3月，国家教委、公安部颁布的《流动儿童少年就学暂行办法》，规定流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可入民办学校、全日制公办中小学附属教学班（组）以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育。招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定按学期收取借读费。这一时期的政策可归纳为“公校借读为主，民办简易学校为辅，允许收取借读费”。

20世纪90年代初，广东省、上海、北京等地外来人员自办的打工子弟学校不断被驱赶、查封。由于流动儿童大量增加，公办教育体制无法有效解决他们的教育问题，于是政府提出可酌情放宽简易学校的设立条件，对流动儿童简易学校采取了“不取缔、不承认、自生自灭”的放任态度，对其管理比较宽松，流动儿童教育很快形成了巨大的教育市场。与此同时，由于开放农民工子女教育可弥补城市生源减少、学校关闭、教师下岗的困境，也可以为管理部门增加收费机会，因而政府开始转换治理策略，如同将农贸市场合法化一样，将一些较好的打工子弟学校合法化，从而突破了城乡二元框架下就近人学的义务教育体制。

（二）提出“两为主”政策，强化流入地政府责任（2001）

2001年，国务院颁发的《关于基础教育改革与发展的决定》（国发〔2001〕21号），规定“要重视解决流动儿童少年接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动儿童少年接受义务教育的权利”。作为解决流动儿童义务教育的国家政策，“两为主”政策由是正式提出。

2003年9月，国务院六部委联合发文《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（国发〔2003〕78号），再次强调“两为主”的政策