缅甸地处中国和印度之间，跨印度洋和太平洋，战略地位十分重要。作为资源、能源蕴藏丰富的东盟后发国家，缅甸的人力资源和市场潜力巨大。二战后以来，凭借特殊的历史渊源，日本一直把缅甸作为主要的亲日国家看待。即使在西方国家对缅甸军政府实施制裁期间，日本朝野也与缅甸保持了最低限度的政治经济联系。在1961～2011年缅甸民主化改革前漫长的半个世纪，日本一直是西方主要国家中对缅甸援助最多的国家。1988年3月缅甸发生军事政变，西方国家随即对缅甸军政府实施制裁，日本也与西方一道暂停了对缅甸政府提供的开发援助，但以改善民生为由维持对缅甸的经济援助（参见表16-1和图16-1），日本也是西方主要国家中与缅甸联系最多的国家。

表16-1 缅甸接受发展援助委员会（DAC）主要援助国的双边援助净流量（1961～2010年）

图16-1 缅甸接受DAC主要援助国的双边援助净流量（1961～2010年）

目前，缅甸致力于民主化和民族和解及可持续发展等广泛领域的改革，在东盟共同体成立的节点，日本希望在协助缅甸实现民主化和市场经济方面有所作为。在恢复、巩固与缅甸政治关系的同时，日本政府希望与缅甸加强经济合作，以助推“安倍经济学”确定的目标。

总体看来，日本对缅甸经济外交主要涉及三个重点领域：一是对有关改善民生（支援少数民族贫困阶层、农业开发、区域开发）、医疗保健、防灾等提供支持；二是为支援民主化进程培养人才，使其具有完善、应用制度的能力，如接纳留学生、研修生等；三是发挥日元贷款的作用，援助经济持续增长所需的基础设施建设，包括能源、交通网等。^[1]

一 日本对缅甸经济外交的沿革

缅甸是最早与日本解决战后赔偿问题并建立外交关系的国家，对于因赔偿问题与东南亚相关国家旷日持久地讨价还价的日本来说，与缅甸建交具有十分重要的政治影响。日本由此正式重返地区外交舞台，并逐步使东南亚地区成为日本资源、能源的重要来源地和商品市场。

日本与缅甸经济关系的确立与发展离不开二战期间曾被扶持的缅甸精英阶层的配合。包括昂山和奈温（1962～1988年执政）在内的“三十志士”曾在日本的庇护和资助下开展军事训练并从事独立斗争。在1942～1945年占领缅甸实行军政统治期间，日本也曾为不少缅甸留日学生提供奖学金，其中很多人在缅甸独立后进入政界并担任要职。正是在这些亲日势力的协助下，在两国正式建立外交关系的1954年前，日本就曾以低于国际市场的价格从缅甸进口数十万吨大米，以应对战后初期的粮食危机。

（一）日本与缅甸“蜜月期”的经济关系

1948年缅甸独立后奉行自主外交，拒绝参加美国主导的“旧金山和会”，因而未能依据该框架与日本展开外交接触。但日本与缅甸以双边方式接触，于1954年11月缔结“和平条约”并签署了日本对缅“赔偿协定”，缅甸成为日本第一个完成赔偿谈判并实现外交正常化的国家。1963年3月，日缅双方缔结了相当于“追加赔偿”的“经济技术合作协定”，1972年又缔结了“航空协定”。

自缅甸独立后到奈温执政结束的1988年前是日本与缅甸关系稳定友好的时期。与昂山一道得到日本资助的缅甸国家领导层与日本政客之间的私交对奈温主政时代的两国关系产生了重大影响。1962年奈温发动军事政变后，外国驻缅使节中只有日本大使与奈温继续保持联系。在日本东京有一个被俗称为“缅甸游说团”的组织，成员包括安倍晋三首相的外公岸信介（前首相）、其父安倍晋太郎（前外务大臣）、自民党中曾根派系掌门人渡边美智雄等。受高层人脉关系的左右，日本对缅甸提供了巨额的政府开发援助（ODA），这既缓解了奈温发动政变后缅甸出现的经济危机，也促进了这种基于政治精英个人感情的两国关系的发展。

日本对缅甸最初的经济援助是以解决战败赔偿的形式进行的。在1955～1965年的10年间，日本以货物和劳务输出等形式向缅甸支付了约2亿美元，同时还提供了相当于5000万美元的技术援助。1963年，日本决定再向缅甸提供具有“准赔款”性质的1.4亿美元的资金援助，以促进经济和技术合作。日本第一次提供给缅甸真正意义上的经济援助即日元贷款是在1968年，那时日本已经走上高速发展轨道。随着国力的增强，日本以经济外交为手段谋求政治影响力成为可能。

20世纪70年代后半期，奈温政府为了缓和国内的经济和政治危机，以开放