2016年6月23日，英国就是否退出欧盟举行公投，结果有51.9%的投票者赞成英国退出欧盟。公投结束后，英国首相卡梅伦宣布辞职，原内务大臣特雷莎·梅当选为新首相，并迅速重组内阁。2016年10月，梅首相在保守党年会上宣布，将于2017年3月底之前启动退欧程序。2016年12月7日，英国议会以461∶89的比例通过了政府提出的退欧时间表，但指出议会对谈判过程负有监督责任^[1]。2017年3月29日，英国政府正式致函欧盟，启动退出程序。

尽管目前关于英国最终将与欧盟达成何种协议，以及英国与欧盟的谈判将持续多久等诸多问题仍然悬而未决，但英国退出欧盟无疑已成定局。而英国退欧公投则仿佛是一个打开的“潘多拉盒子”，它将英国政治体制中的一些深层次问题暴露无遗，特别是以议会主权原则为基础的代议制民主面临的挑战、难以为继的精英民主政治、政党政治的困境，以及国家的统一危机等问题。

一 以议会主权原则为基础的传统代议制民主遇到挑战

英国是西方现代民主制度的发源地之一，也是典型的议会制国家。但它的“民主”道路并未最终通向“人民主权”，而是形成了独特的“议会主权”，并作为英国宪政的基石被确定下来。“议会主权”原则的核心要素有两个：第一，议会是人民的最高意志——主权——的体现者，由议会掌握主权是最合情合理的一种权力体制安排；第二，议会的立法权是至高无上的，不受任何限制，没有任何人或任何机构能够对议会立法的合法性提出质疑。

但是近年来，全民公投这种直接民主方式在英国的应用越来越频繁，并在实践中对议会主权原则造成了很大程度的影响。英国中央政府于1973年举行了有史以来的第一次公投，到2016年，共举行过14次公投，其中全国性公投有3次^[2]。公投涉及的事项多为重要的宪政问题，按照主题可分为三类，即英国的欧共体（欧盟）成员国身份、选举制度改革和权力下放（包括地区独立问题）。英国没有成文宪法，对于公投的法律效力问题也没有明确的规定。一般情况下，议会只是颁布特定法令，就公投的程序问题做出规定，但没有对公投的效力做出说明。此次退欧公投亦是如此，英国议会在2015年《欧洲联盟公投法案》^[3]中只规定了公投的程序性事项，并未明确公投结果是否具有法律约束力，也没有规定公投之后的后续进程。正是此种含糊规定导致了事后关于公投效力的激烈辩论，以及关于英国政府是否有权不经议会批准就决定启动退欧程序的辩论，并引起了首例与公投有关的法律诉讼（Miller案）。2016年11月3日，英国高等法院根据议会主权原则裁定，启动《欧洲联盟条约》第50条之前首先需要议会通过^[4]。英国政府随后向最高法院提起上诉，最高法院维持了高等法院的判决。

无论是与公投效力相关的辩论还是上述法律诉讼，归根结底还是关于“人民主权”与“议会主权”之争。以往的历次公投之所以没有引起此类争议，是因为公投结果符合英国政府和大多数议员的意愿，即人民的意志与议会的意志是一致的，因此也就很容易被接受。但这样的实践恰恰使尊重公投结果几乎已经成为一项宪法惯例，它也表明：“英国的公投类似于就特定事项举行的制宪会议，公投的结果具有事实上的约束力。”^[5]因此，虽然从法律上说公投只具有“咨询”性质，议会仍是至高无上的“主权者”，拥有推翻公投结果的合法权力，但在现实中这似乎又行不通。特别是，在哪种情况下、以什么为理由，议会才可以推翻由选民通过直接投票所表达出的意愿，而不会损害该制度的民主合法性本身？这似乎是一个无解的问题。而且从实践上看，政治人物一般也不会冒着失去民众支持的风险而去违反民意。这也就是为什么尽管议员中的多数人支持英国留在欧盟，但均表示尊重公民意愿，接受公民投票的结果。退欧公投结束后，有一些学者提出，公投向英国宪法引入了一种新观念，即“人民主权”，认为“人民主权”似乎已经成为英国宪政的核心原则，而“议会主权”的地位则在受到不断侵蚀和削弱。甚至还有学者认为，人民已经成为议会的“第三议院”，至少对于宪政问题而言是如此。^[6]

这样一来，公投不仅对作为英国宪政制度基石的议会主权原则构成了严峻挑战，而且对民主合法性的最终来源问题提出了质疑，即人民或者议会，谁才是最终的“主权者”？在公众意愿与议员