2016年是中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划（简称“十三五”规划）^[1]实施的第一年，当年出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》为未来的金融监管改革指明了方向。当年的金融监管也紧紧围绕中国政府“统筹处理稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的关系”^[2]的政策要求，在金融支持工业稳增长、调结构、增效益，降低企业杠杆率，加强金融机构风险管理及普惠金融等方面出台监管政策。此外监管层开展了互联网金融专项整治，将近年来快速发展但监管相对薄弱的互联网金融纳入更为规范的管理。构建绿色金融体系和推进全国中小企业股份转让系统发展是在既有政策基础上的统筹和完善，对相应领域的发展将起到推动作用。资本市场对外开放稳步推进，年内的政策重点是改革完善合格境外机构投资者投资境内证券市场的相关规定。

一 “十三五”规划确立金融监管改革方向

2016年是“十三五”规划的第一年，也是各行业领域“十三五”规划集中出台的一年。2016年3月出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》是包括金融业在内的各行业“十三五”规划发展的总纲，其中第十六章“加快金融体制改革”下第三节“改革金融监管框架”，明确了“十三五”期间的金融监管改革的总体方向和要求。其中对金融监管整体发展将产生重大影响的改革措施主要包括以下几个方面。

一是“加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”。当前，以“一行三会”^[3]为主导的中国金融监管框架已经确立，对主要的金融机构和金融市场实施了有力的监管。但目前的监管框架下“一行三会”缺乏法定的、常设的沟通机制，使得各监管机构之间缺乏监管协调，甚至造成无效的监管竞争。从职责划分上看，以制定和实施货币政策为主的中国人民银行侧重宏观审慎监管，银监会、证监会和保监会则更侧重微观审慎监管，但合理有效的监管机制要求宏观审慎和微观审慎的配合。虽然目前“一行三会”就某些具体事项建立了部际联席会议制度，但缺乏一个法定常设的数据、信息、人员等监管资源交流共享机制，这使得监管效率大打折扣。此外，出于历史原因以及金融产品和市场混业发展等原因，部分同类金融产品或市场分属于不同监管部门，或者某一类金融产品涉及多个不同类型的金融机构参与，各监管部门在缺乏沟通协调的情况下难以全面有效地履行监管职责，甚至监管机构可能根据自身利益发起监管竞争或者选择性监管，从而提高了金融风险的发觉、控制及处理难度。对金融监管框架的改革，我们建议在加强金融监管机构之间及与央行之间的协调基础上，建立实体性质的“国家金融稳定委员会”，由其统筹梳理各机构职责，将“三会”主导的微观审慎监管统一起来，与中国人民银行的宏观审慎相配合，形成上有金融稳定委员会，下有央行和金融监管机构以及宏观审慎监管和微观审慎监管相结合的“双层双峰”监管框架。^[4]

二是“强化功能监管”，“建立针对各类投融资行为的功能监管”。“一行三会”的监管框架以机构监管为主，各金融监管机构以不同种类金融机构作为监管对象，并以此作为监管职责划分依据。在这种框架下，虽然监管部门能够对金融机构的经营活动进行有效把控和协调，但在综合性、混业经营的趋势下，机构监管容易限制金融机构的经营活动范围，并难以有效监管某些性质相似但分属不同监管机构监管的金融活动。这可能导致对金融机构限制太多从而创新不足、金融风险跨业务传染难以控制、金融监管部门相互掣肘或恶性竞争等问题的产生。因此，需要监管层对“金融”和“金融机构”等基础概念有科学准确的界定，应该根据现实情况，用功能监管的思路对金融机构和金融监管机构同步进行一定的调整，并逐步推进多层次金融市场体系建设。^[5]

三是“实现金融风险监管全覆盖”，“防止发生系统性、区域性金融风险”。防止发生金融风险是金融监管机构的主要职责之一。金融监管机构应该对金融风险的来源、传染途径、影响范围、破坏性强度及处置方法等各个方面均能有效、及时地认识和判断，争取从源头上发现并及时处理可能的风险事件，而风险事件一旦发生也应该有准