根据宪法，民族乡与一般的乡、镇一并成为我国最基层的地方行政区划。但不同的是民族乡比一般的乡享有更多的自主权，设置民族乡的目的是为了更好地保障杂居地区少数民族的平等权益。宪法和有关民族乡的行政法规分别对这些权利做了具体规定。所以，民族乡虽然不是民族自治地方，但它是民族区域自治制度的一种补充。民族乡的发展状况也是我国民族区域自治的一种反映。

一 民族乡制度的建立和撤销

我国的民族区域自治是在少数民族聚居地方实行的一种制度，而在民族杂居地区则主要通过民族乡制度来保障少数民族的各项权利。民族乡的最早设立是在20世纪50年代。

按照《中国人民政治协商会议共同纲领》“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治”的规定，自1950年开始，民族区域自治在新中国成立后的各少数民族地区普遍推行。截至1952年6月底，全国建立了各级民族自治区约130个，各自治区内的少数民族人口约450万。为了使民族区域自治得到更好的发展，根据政务院的决定，中央民族事务委员会在1951年12月召开了具有全国民族代表会议性质的第二次委员会扩大会议。会议总结了各地实施民族区域自治的经验，提出了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要（草案）》。草案经广泛讨论后于1952年8月8日为中央人民政府批准实施。

《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》的颁布实施，是我国民族区域自治和相关制度迈向法制化、规范化的第一步。但是由于经验不足及认识上的局限性，这些法规及其实践存在两个缺陷：一是各级自治地方在名称上都称为“自治区”，包括相当于乡（村）、区、县、专区和专区以上五个层级，这样就无法从名称上分辨出自治地方的级别，不利于行政；二是县以下的区、乡（村）级少数民族聚居区，由于人口太少、区域太小，实际上无法行使自治权。

1954年9月，中华人民共和国第一次全国人民代表大会通过了《中华人民共和国宪法》。宪法不但明确了民族区域自治的基本内容，以根本大法的形式确立了民族区域自治在国家体制中的地位，而且将民族自治地方明确分为自治区、自治州、自治县三级，使民族自治地方从名称上即可知其行政级别，同时规定县以下的民族聚居区不再建立自治地方，而是建立民族乡。根据宪法这一精神，1955年12月29日周恩来总理签发了《国务院关于更改相当于区的民族自治区的指示》和《国务院关于建立民族乡若干问题的指示》。其中明确规定：“根据中华人民共和国宪法，凡是相当于乡的少数民族聚居地方，应该建立民族乡，凡是过去建立的相当于乡的民族自治区，应该建立民族乡。”具体包括：“一、以一个少数民族聚居的相当于乡的地方建立的民族乡。二、以两个或几个少数民族共同聚居的相当于乡的地方建立的民族乡。三、以少数民族聚居地方为基础并且包括一部分汉族居民区的相当于乡的地方建立的民族乡。”指示还就民族乡的名称、少数民族在民族乡政权构成中的地位和权益等做了规定。^[1]

除了按上述条件之外，民族乡的建立还来源于“民族民主联合政府”的乡级单位。所谓“民族民主联合政府”是新中国成立初期在民族杂居区实行的一种政权形式，其设立的主要条件是汉族人口占绝对多数，但少数民族人口占一定比例（一般是10%以上）的各级地方，以及未实行联合自治的多民族杂居区等。就当时来说，民族民主联合政府是在保障少数民族权益方面与民族区域自治并列的一种政权形式，也分省（行署）、市、专区、县、区和乡（村）等多个层级。同样出于行政体制改革上的需要，根据1954年宪法，1955年12月29日周恩来总理签发了《国务院关于改变地方民族民主联合政府的指示》。据此，民族民主联合政府体制宣告终结，而这种体制中的各级地方也便分别改变为一般的地方建制或民族自治地方中的建制，其中原来的乡就有一部分因符合民族乡的条件而改变为民族乡。

于是自1956年开始，民族乡作为一种新的基层行政体制在全国得到了普遍推广。到1958年，全国共改建和新建民族乡（包括区、镇）1300多个。然而1958年全国推行人民公社，实行了政社合一，民族乡也被公社化了。其一般情况，或是撤销民族乡，将其直接改变为人民公社；或是将民族乡归并或拆分，重新组合成人民公社。民族乡的取消，使得原来民族乡的地方不大注意民族政策的