民族区域自治是中华人民共和国建立后，执政党为适应民族多样性的基本国情，构建多民族平等、团结、互助关系而进行的制度安排。这一制度克服了影响民族关系健康发展的诸多因素，大大推进了民族团结局面的形成。法制是现代国家维护社会秩序的基本要素，因而在推进各民族平等、团结、互助、和谐关系的进程中，民族区域自治法制建设也不断取得进展。60年来，中国确立了以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）为根本准则，以《民族区域自治法》、民族自治地方单行条例和自治条例以及一系列部门法授权为内容的民族法律体系，推动了统一多民族国家制度下各民族平等权益的实现。

一 确立民族区域自治在《宪法》中的地位

用民族区域自治解决中国民族问题，保障各民族平等权益是中国共产党长期探索的成果。这一成果来自理论的探索，也来自复杂的革命斗争实践。1947年5月，经过复杂的斗争和协商，内蒙古自治政府成立。它的成立以及此前中国共产党在长征途中、在延安时期的民族区域自治实践，为在全国全面推行这项制度积累了经验、创造了条件。

1949年9月21～30日，中国人民政治协商会议在北平召开，有满、蒙古、回、藏、彝、苗、白、黎、侗、朝鲜等民族在内的33名正式代表和候补代表参加了此次会议。会上通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第6章第51条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”^[1]民族区域自治作为解决中国民族问题，确保各民族平等的一项基本政策，载入《共同纲领》之中。这也是中华人民共和国第一份有关民族区域自治的法律性文本。

随着各民族地区政治新秩序的确立，推行民族区域自治和训练少数民族干部成为新中国民族工作的两项中心任务。至1951年，除内蒙古自治区外，全国建立了30个专署区级至乡级的民族自治区人民政府，51个专署区级至乡级民族民主联合政府。^[2]同时，民族聚居区设置的政府称谓也规范为“某某自治区人民政府”。

在全国少数民族地区普遍推行民族区域自治的基础上，1952年8月，中央人民政府批准了民族事务委员会依据《共同纲领》草拟的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》规定了各民族自治区都是中华人民共和国领土不可分割的一部分，各民族自治地区的自治机关是受中央人民政府和上级人民政府统一领导的地方政府，同时对自治区行政地位、政区划分、自治区自治机关建立的基本原则和构成、自治权利、自治区内的民族关系、上级人民政府的领导原则等做了具体规定。这一文件的出台使得民族区域自治政策向制度化、法律化迈出了重要一步。当然，由于实践经验的局限，《纲要》的规定中也存在一些缺陷，比如，各级民族自治地方都称为“自治区”，行政层级不明确等。

1954年9月，中华人民共和国第一部《宪法》问世，民族区域自治政策正式写入《宪法》。《宪法》规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”《宪法》明确了民族区域自治的基本内容、性质和在国家中的地位，将民族自治地方规范为自治区、自治州和自治县三级。《宪法》规定：自治机关的形式依照实行区域自治的民族大多数人民的意愿规定，在多民族杂居的自治区、自治州、自治县的自治机关中，要求各有关民族都应当有适当名额的代表。民族自治地方的自治机关行使《宪法》规定的地方国家机关的职权。自治机关在执行职务的时候，使用当地民族通用的一种或者几种语言文字。《宪法》还规定：“各上级国家机关应当充分保障各自治区、自治州、自治县的自治机关行使自治权，并且帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业。”

1954年《宪法》是新中国第一部宪法，也是新中国历史上运行时间最长的宪法，在20多年的时间里，《宪法》实施受到不同政治氛围的影响，社会效果也完全不同。1954～1957年，国家政治生活基本遵循了已确定的宪法程序，民族区域自治制度得到全面推行。至1958年底，全国在15个省、区建立了87个民族自治地方，其中包括4个省级自治区、29个自治州、54个自治县