上合组织面临的新挑战主要是，组织内部自身发展的问题，如中俄对上合组织定位的战略差异、组织自身融资平台长期缺失、扩员带来的新问题和风险等。外部面临的重要挑战包括极端组织“伊斯兰国”威胁，中东、阿富汗等周边地区国家安全局势动荡，美国等域外大国干扰等问题。

（一）政治互信仍需加强

上合组织的“双引擎”中俄面临自身问题和中俄的战略互信问题。中国外交战略在转型，以提出“一带一路”倡议为标志，中国奋发有为的大国外交战略已经显现。但是，中国首先要解决好自身的改革发展问题，如深化经济改革推进经济转型、治理环境污染、不断进行制度创新为改革增添新动力等。俄罗斯外交战略在调整，俄罗斯复兴大国地位的战略已经显现。但是，俄罗斯首先需要解决好自身的几个问题，如化解乌克兰危机、缓和俄美关系、推进经济结构调整和发展方式转变、摆脱单一经济模式等。在此基础上，中国与俄罗斯需要进一步深化全面战略协作伙伴关系，增强政治互信，共同推进上合组织扩员与发展。

中俄对上合组织的功能和定位方面存在差异，中俄应在求同存异基础上寻求利益共同点。如在扩员问题上，中俄应该减少互疑，防止美国等西方国家离间中俄关系，支持中国妥善处理中印、印巴关系，促成中、俄、印形成良性互动机制，才能推动扩员成功。中亚学者认为，中俄共同签署的“一带一盟”对接联合声明，是中俄双方利益博弈的结果，是双方妥协的结果，“一带一盟”对接能落实到什么程度，还有待观察。鉴于此，在经济合作问题上，中俄应切实落实“一带一盟”对接，防止出现已签署协议落空的尴尬情况。比如2009年中俄元首批准的中俄地区合作纲要，涉及127个项目，最终落实的项目寥寥无几。又如，从2003年开始中国提出自贸区建设思路，之后区域经济合作尤其是多边合作磕磕绊绊、进展缓慢，上合组织也一直没有建立起自身的银行或基金，这除了一些客观因素外，更多的是主观因素。一些学者认为，俄罗斯担心中国强大的经济实力，俄罗斯对上合组织开展多边经济合作态度并不积极，因为俄罗斯有主导建立的欧亚经济联盟，更希望上合组织扮演一个地缘政治工具的角色，而不希望其在经济上有更多的作为，以免影响俄罗斯在整个地区的战略布局。

随着扩员的推进，中俄之间的内部竞争将会削弱或化解。扩员后上合组织区域扩大，市场空间扩大，更有利于中国和俄罗斯发展经济。扩员后上合组织从以中亚为中心拓展为以欧亚大陆腹地为中心，可以避免中俄在中亚的竞争。

（二）自身融资机制缺失制约组织发展

自2003年中国首次提出建立上合组织自贸区设想以来，建立上合组织开发银行和上合组织发展基金问题一直是成员国关心的问题。但是，由于中国提出的这个设想，俄罗斯方面有不同的看法，融资机制一直没有建立起来。2013年，中国提出“一带一路”倡议，为上合组织经济合作增添了新动力。2015年，亚洲基础设施建设银行和丝路基金成立，对上合组织融资机制的建立树立了样板。

近年来，之所以上合组织多边合作项目少，一个重要的因素是上合组织区域缺乏自身的融资机制。为了弥补这个缺陷，中国只能采用单方面为其他成员国提供优惠贷款等形式的融资支持。在“一带一路”建设进入实质性阶段，丝绸之路经济带与沿线国家的发展战略对接已经进入务实推进的背景下，上合组织的融资机制不能尽快建立，对上合组织作为“一带一盟”对接平台的作用发挥将是一个重大障碍。

习近平主席在2016年上合组织峰会指出：“我们应该在照顾各方利益和关切基础上，探讨在贸易和投资领域开展更广泛和更高层次合作，相互提供最惠国待遇，推进区域经济一体化进程，构筑本地区统一经贸、投资、物流空间。”^[1]2016年，成员国政府首脑理事会决定，启动上合组织融资机制建立的可行性研究工作。成员国相信亚投行的成功运作，将对上合组织开发银行建立起到一定启示作用。由此可见，成立上合组织开发银行和上合组织发展基金不能再犹豫或等待。

（三）扩员带来新挑战

扩员是组织发展的重大机遇，同时，扩员也面临一些重大挑战。例如，如何增强新成员国与现成员国之间政治互信，如何妥善解决成员国之间历史遗留的边界问题，如何克服域外大国的制约和干扰，如何增强对成员国具有吸引力的