“十二五”期间，北京城乡经济社会发展一体化新格局已经基本形成。主要体现在三个方面：一是城乡一体化的制度设计已经基本实现；二是制度的覆盖程度较高；三是城乡之间的收入水平、基础设施、公共服务等差距进一步缩小。在此现实发展基础上，到2020年，北京面临实现高水平城乡发展一体化的新要求。实现高水平的城乡发展一体化，需要加快建立健全城乡融合发展的体制机制，让广大农民平等参与改革发展进程，共享改革发展成果。这其中，城乡结合部地区作为推进城乡一体化的关键区域，对典型地区做法进行剖析，对具有推广价值的方式进行提炼和总结，显得十分必要。

一 研究背景

（一）北京市城乡结合部范围

城乡结合部是乡村城市化和城市郊区化的产物。历史上，“乡村”先于“城市”而存在，在一些村庄人口聚集地，随着商品交换集市的出现，形成了“城市”的雏形，而后随着经济发展和人口增长，社会分工趋于细化，城市功能也逐渐完备，城市与乡村的区别逐渐明显。在城市与乡村之间的缓冲地带，则构成了城乡结合部，其具有过渡性、动态性和模糊性的特点。北京市城乡结合部地区也是随着城市发展而产生的，其中1983年重新编制北京市总体规划时，为了控制城市规模划定了260平方公里绿化隔离带，成为北京市城乡结合部的重要特征。北京市城乡结合部的形成与发展在地域空间和经济形态上改变了传统的城乡二元结构，基于此也逐渐形成了关于城乡一体化的相关研究。

随着时间的推移，城乡结合部的范围也在不断发生改变。目前，根据北京市委农工委和市城乡结合部建设领导小组办公室（以下简称城乡办）等职能部门的研究，北京市四环至六环之间城市集中建设地区以外的农村地区，就是通常所说的“城乡结合部”地区，共涉及面积1500平方公里，村庄800余个。按照2005年北京市《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》及2012年《北京市主体功能区规划》的精神，城乡结合部在功能定位上与城市功能拓展区及城市发展新区的平原地带具有相似的特征。根据北京市针对农村社区的规划管理分类，城乡结合部地区所属村庄可以大致分为绿化隔离地区村庄、城乡结合部专项整治重点村庄以及第三类未有系统整治措施的村庄，这三类村庄所占比例分别为22%、6%和72%。

（二）北京市城乡结合部地区城乡一体化发展基本情况

“十二五”时期，北京市城乡结合部地区抓住了绿隔建设、土地储备和重点村改造等重大机遇，推动了城乡一体化发展。与此同时，由于城乡二元体制的限制，绿隔地区农民上楼转居、土储地区产业发展和重点村集体经济内生发展动力等方面均受到城乡二元体制的限制，呈现集体建设用地利用效率不高、产业项目审批较慢、产业升级压力较大、社区治理困难较多等问题。在“十三五”时期，尤其是京津冀协同发展和有序疏解非首都功能的大背景下，城乡结合部地区各种问题的解决，需要市、区、乡多级统筹，以试点带动发展，以发展促进改革，以改革完善制度。为此，我们选取朝阳、海淀等典型地区为主要研究对象，对“一绿”试点乡各自的发展特点进行剖析，并对区域统筹、审批下放和投融资机制进行总结，以期为北京市城乡结合部地区的城乡一体化发展提供参考。

二 北京市城乡结合部典型地区城乡一体化发展的实践探索

（一）朝阳区“一绿”试点乡工作进展

2014年7月29日，市政府专题会审议通过《北京市第一道绿化隔离地区城市化建设朝阳区试点实施方案》，朝阳区常营、来广营、豆各庄、将台、南磨房和太阳宫6个乡纳入第一批试点。两年多以来，6个试点乡坚持拆迁安置、产业发展、整建制转居、绿化实施、产权制度改革和社会管理六位一体，各项工作陆续完成或进入收尾阶段，并探索出各具特点的城市化道路。

1.常营乡探索区域统筹，有效实现转居资金平衡

常营乡目前已实现“拆迁建设全部完成、农民身份全部转变、规划绿地全部实现”三大目标，下一阶段重点从产业发展、产权制度改革和社会管理等方面巩固城乡一体化成果。

在开展试点工作过程中，常营乡积极探索统筹机制的有效实现途径，通过区域统筹，使得整建制转居过程中遇到的资金紧张问题得以解决。一方面通过乡级统筹，自行解决转居经费10.5亿元；另一方面通过区级统筹，将转居资金纳入相关地块的土地上市成本，