近年来，由于区域发展缺乏有效统筹规划，在“村自为战”发展体制格局下，北京郊区人口资源环境矛盾的“大城市病”特征日益凸显。2011年大兴区旧宫镇南街三村的“4·25”火灾成为南街片区整体环境整治及启动大兴区镇级统筹利用集体建设用地试点的直接导火索。同时，由于土地产权碎片化严重，集体土地利用效率极低，影响了农民收入水平的持续增长。南街片区四个村275万平方米的工业大院每年只能为村集体带来4000万元收入，相当于每平方米租金水平仅为0.04元/天。农民人均分红约6500元/年。

为破解“大城市病”与农民增收的两大难题，旧宫镇在实践中不断探索，形成了“项目带动，片区实施”的工作思路。其中南街片区在实施这一工作思路时的转型机制颇具代表性。

一 南街片区工业大院改造“五本账”的转型机制解析

从“人”、“地”、“规”、“资”和“权”五个视角解析南街片区工业大院整治改造前后的变化和平衡机制，有利于抓住乡镇统筹利用集体建设用地的基本要点，为一般意义上的提炼提升提供基础。

（一）人口账：流动人口规模大幅减少

从镇域情况看，通过旧宫片区拆迁、清理整治社区群租房、南场庑殿旧村改造及回迁，以及南街工业大院拆除腾退等，旧宫镇已从2008年最高峰的15.68万人下降到2015年底的7.82万人。2016年，通过治理地下空间、群租房、南场西村低端行业，以及生产、仓储、经营等“三合一”，南街三村工业区52公顷工业大院升级改造，消减流动人口12536人，流动人口总数下降到6.57万人。2008年以来，镇域疏解流动人口9.11万人。

其中，南街片区流动人口最高峰在2011年达到4.19万人。截至2013年底，南街地区电商谷一期、二期项目拆除建筑物90万平方米，涉及服装加工企业365家、“五小六小”行业197家、废品收购业37家，消减流动人口0.9万人。旧宫镇区的旧宫一村、二村、三村、四村共拆除建筑物100万平方米，由拆迁整治前最高峰2009年的31502人下降到2010年初的3032人，消减流动人口2.8万人（见表1）。

表1 南街片区（含旧宫镇区、旧宫镇域）环境整治改造的人口账分析

（二）土地账：“拆多建少”的旧宫模式

南街片区全部行政区域面积为429公顷，现工业大院总占地264公顷，建筑面积275万平方米，其中五环内222公顷，需拆除面积215万平方米；五环外42公顷，需拆除面积60万平方米（含可上市土地18公顷，规划建筑规模59万平方米）。现不仅有集体工矿、仓储用地，还包括各类农用地，如耕地、林地、草地以及设施农用地，这些占了总改造面积的17%。

根据大兴区政府批复的《旧宫镇南街村村庄整治规划》，新增集体产业用地48公顷，占总规划用地面积的18.2%，其中村镇企业用地31.67公顷，地上建筑规模88万平方米，公共绿地1.38公顷，道路用地14.95公顷；腾退还绿198公顷，占比75%（见表2）。

（三）规划账：城规土规合一

北京市总体规划在中轴路两侧均预留出部分待研究用地，作为南苑机场搬迁后未来南苑集团整体发展建设用地统筹考虑。按照北京市中心城区控制性详细规划，南街片区五环路以内规划待研究用地约71公顷，南中轴预留用地约21公顷，其余建设用地约30公顷（含12.4公顷居住用地）；五环以外规划建设用地约30公顷，总计152公顷。依据土地利用总体规划，南街片区可改造范围内，建设用地面积约212公顷。城规相比土规，尚有60公顷的调整空间。而南街片区村庄整治规划中新增规划用地指标48公顷，可以总体实现“两规合一”（见表3）。

表2 旧宫镇南街片区工业大院改造土地账分析

表3 旧宫镇南街片区工业大院改造规划账分析

（四）资金账：资金总体平衡

南街片区工业大院改造涉及资金主要包括三个方面：现状工业大院拆除（总体按900元/平方米标准测算）、相关市政道路及基础设施建设、绿化环境整治，共计需要26.34亿元（见表4）。

平衡资金主要来自两部分：一是五环路东侧的工业大院（计划二期拆除）地块上市，用地范围规划为可入市交易的多功能用地（建筑面积约60万平方米）。作为“城乡接合部改造配套用地”项目，其自身资金平衡有保障，并承担工业大院拆除腾退成本。依据市国土储〔2013〕458号文，市政配套所需建设资金约5.5亿元、五环西侧的南街工业大院的腾退成本以及后期公建成本纳入五环东侧的上市地块的一级开发成本。据旧宫镇政府估算，该项目建设中，政府可收益