在党的十八大和十八届三中、四中全会中，都对鼓励公众参与立法提出了明确的要求，要积极开展立法协商，拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规等规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，为进一步深入推进民主、科学的立法，更好地强化社会共识做好保障工作。改革开放38年来，中国经济社会发展进入了历史新时期。伴随着社会主义政治体制、经济体制的不断完善，社会主义法律体系宣告建成，中国社会主义法治建设也站在了历史新起点上。面对日新月异的社会变革，如何能让所立之法既能“接地气”——符合地方经济社会发展实际，又能“顺民心”——符合社会公众对立法的期待，如何能在这二者中间找到一种平衡，立出良法、善法为立法机关所关注。完善公众参与制度是解决上述问题的最佳答案。同时我们也应当认识到，虽然中国在地方人大立法的过程中引入公众参与已经开展了一些年头，但由于早期规范性、规模性、制度化的欠缺，仍有不少问题存在。随着社会公众对立法工作的关注度日益高涨，如果再不通过理论指引制度变革，中国公众参与人大立法工作的发展滞后与社会公众的旺盛需求之间的矛盾将会日益凸显。深圳是最早建立的经济特区之一，拥有丰富的地方人大立法经验，在公众参与方面也有一些探索和创新。对深圳开展公众参与地方人大立法的情况进行介绍和分析，利于深圳人大立法工作的改进，也有助于全国其他省市借鉴，完善立法工作。

一 公众参与地方人大立法的定义、作用和指导意义

（一）公众参与地方人大立法的定义

主要是指地方人大在制定地方性法规时，社会公众通过特定的方式表达意见，向立法机关提交建议，立法机关听取意见、接收建议、研究建议并进行反馈，进而达到影响立法内容目的的行为总和。

公众参与地方人大立法包含以下几个要素。

一是参与主体。公众参与地方人大立法的主体是由两个方面组成的：社会公众和立法机关，这是由公众参与立法的互动性所决定的。社会公众是公众参与立法活动的核心力量，主要指的是自然人、法人、社会团体以及社会组织等。立法机关是公众参与地方人大立法活动的重要组成，也是其有效性的最终保证。

二是参与对象。公众参与地方人大立法活动的参与对象是广泛的，但也是有限度的。国外学界在对这一问题进行研究时，认为社会公众只能在“公共领域”的范畴内参与立法活动。此处对这一概念的界定，主要是指排除了政治权利、国家外交、经济活动之外的参与范畴。

三是参与途径。保证参与途径的畅通和多元化，是公众参与地方人大立法活动的重要基础。参与途径是双向的，既需要立法机关搭建科学合理的信息输入输出方式，又需要社会公众主动接受并回复信息，参与途径的构建必须在双方的共同努力下才能完成。

（二）公众参与地方人大立法的作用

1.推进立法的民主化，提高法规质量

公众参与地方人大立法对推进立法工作的民主化起到了最直接的作用。从公众参与立法制度的发展历程上来看，无论在哪个阶段的作用都在于它的民主价值。公众参与立法制度起源于两千年前的古希腊、罗马奴隶主民主时代，早期的公民参与立法伴随着雅典、罗马的古典民主制度的兴盛而兴盛，也随之衰败而没落。直到近代资产阶级革命中，一些政治家、思想家如卢梭等开始关注公众参与立法并进行了研究：“法律是人民意志的体现，是绝对不能为少数人所代表的，因此立法权是属于人民的，而且只能是属于人民的”，“凡是不曾为人民所亲自批准的法律，都是无效的，那根本就不是法律”。卢梭的这些理论为西方建立资产阶级民主国家后所搭建的关于公民参与立法的民主制度提供了理论依据。在马克思理论中，关于公众参与立法的构想也是实现社会主义民主的有效途径：“因为，他们为之奋斗的是这样的一个社会，要由大多数居民乃至全体居民行使国家职能，这其中也应该包括由人民或人民选出的代议机关的立法职能。”

从公众参与地方人大立法制度在中国的发展来看，对促进中国民主化进程、推进社会主义法治进程都有重要意义。立法工作者在接受社会公众的意见、建议时，需要考量不同群体的需求进行立法决策。同时，社会公众的监督对立法工作而言是一种潜在的无形的工作压力，对纠偏纠错，避免权力滥用和权力徇私起到