党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。创新社会治理，加强基层基础建设是达成这一宏伟目标的重要举措。随着社会转型的逐步深入，利益格局的深刻调整，思想观念的不断交流、交融、对抗，中国社会已经进入了一个社会矛盾和风险高度集聚的时代。社会群体利益的多元化以及不断增长的政治参与需求，使单纯依靠政府力量统筹协调各方利益关系的管理模式捉襟见肘，此外，依靠自上而下的行政权力的社会化管理模式也难以保持稳定与提升活力之间的良好平衡。于是，社会领域开始脱离政治、经济领域，逐步发展成为一个相对独立和自主的空间。从“管理”到“治理”，是观念创新和深刻变革的体现，相比于“控制”，“治理”更强调平等、互动、协商和博弈，超越原有官僚制的对抗格局，更具有现代化的意味。

一 从治理到社区治理体制创新：城市社区治理体制创新的理论脉络

（一）治理与城市社区治理

1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中对治理的界定：“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方面的总和。它是使相互矛盾或不同的利益主体得以和解并且选择联合行动的持续不断的过程。它涵盖了有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及各种非正式制度。而这一切由人或机构或同意，或他们的利益和他们的权利授予。”^[1]与过去政府通过从上至下的强制性国家权威，通过制定政策并强力推行，对社会大众事务实行单一向度的控制不同，“治理则是一个上下互动的管理过程。它主要通过合作、协商和共同目标来管理公共事务。治理基于市场原则、公共利益和相互认可的基础上的协作。它的力量是多维的，相互的，而不是单一的和自上而下的”^[2]。

社区治理是将治理的先进理念引入社区管理中的成功实践。社区治理就是在多元复合的社区内部，政府组织、社会服务组织、市场组织和社区自治组织以及居民个人等各类利益主体，共同完成和实现社区社会事务管理和公共服务的过程。^[3]从治理的角度看，城市社区治理是社区居民与其他主体共同促进、参与和协调的过程。它力争在联合中寻求共识，在协调中达致和谐。

（二）社区治理与社区建设

社区治理的目标是更好地推进和谐社会建设，因此在社区建设中，基层民主化的主导方向是以居民自治为核心。^[4]当前，社区的功能和作用在不断发展，并日益成为新时期中国社会结构的基本单位，是中国政治建设的战略性空间。^[5]而从我国构建社会主义和谐社会的现实条件出发，在基层社会结构不断分化与转型的新的历史条件下，我们必须进一步落实城市居民委员会组织自我管理、自我服务、自我教育的“三自”性质和功能，不断健全社区运行的体制机制。^[6]

（三）社区共治与社区治理体制创新

在社区治理研究的过程中，社区“共治”得到了很大的关注，不少学者尝试着用一种自上而下和自下而上相结合的视角，了解不同利益群体在社区实践层面的行动策略^[7]，或分析社会和社会力量在社会建构过程中的微观互动图景^[8]。随着研究的不断深入，人们开始关注社区内不同组织之间的权力关系，建立基于意识形态逻辑的权力关系。^[9]不过尽管随着理论和实践的双重推进，但社区治理的问题依然荆棘丛生。

于是，城市基层社会管理体制创新应运而生，这也正是近几年城市社区治理体制创新越来越受社会各界关注的重要原因所在。学者们不约而同地认为要基于问题导向，如社区居委会行政化色彩浓厚，社区居民对社区公共事务的参与不主动、不积极，社区居委会、物业管理公司、业主委员会三大自治主体在社区治理实践中构成多元张力等，认为应从推动政府职能转变、引导居民普遍参与、改善社区治理方法、健全社会管理法律法规等方面，深入推进城市社区治理体制创新。^[10]有的从构建广泛的理念共同体和利益联盟的角度出发来推进社区治理体制创新。^[11]有的认为，通过行政授权制度自上而下的授权和自下而上的社区授权形成的参与式管理模式，将“有限权力”作为“普遍权威”“外生性”的内生自治权，把社区与整个国家的社会生活融为一体，从而通过社区建设增进全社会进步。^[12]在中国部分城市社区治理实践中，正面临“多中心”，但“无秩序”的自治困境，学者认为关键在于完