在城市发展过程中，部分较早年代建成的房屋因为质量差、标准低、设施不完善，功能逐渐退化，居住环境恶化，甚至成为危房。因此，国内外的城市都会面临老旧城区的更新问题。针对旧城区衰败程度的不同，旧城更新或改造的方式也有所不同。根据改造的程度从高到低，可分为再开发、修复和保护等方式。再开发是指在城市功能完全丧失、环境质量严重恶化且没有保留价值的城区中，将全部建筑物拆除清理之后，开拓空间，新建设施，重整城区功能的大规模城市改建。修复则是保护性修缮、改造、扩建，部分拆除，完善住宅内部设施或周边公共配套设施，提高社区环境质量。保护是指在住区现状良好，但有恶化迹象的情况下，适当地维护性修缮具有保留价值的建筑，改善住区服务功能，保护住区良好环境的改造活动。^[1]棚户区通常被定义为居住等城市功能基本丧失、基础设施破败等亟待改造的区域。因此，棚户区改造通常属于再开发的范畴。

随着城市经济社会功能的提升和完善，棚户区所在区域与周边建成区的反差更加突出，给城市形象带来负面影响，也制约着区域内居民生活质量的提升。加上城市建设由大规模城市开发的时代转向存量土地整理和开发的新时期，在旧城区实施房屋征收改建工作就显得更为迫切。^[2]这对于改善居民的居住环境，提高城市建设和管理的精细化水平具有重要的意义，但在具体实施过程中，无论是先前的危改还是如今的棚改，都面临各种各样的问题和挑战。

一 本研究的背景和场域

本研究区域是一片比较典型的南城老旧住宅区，该区域地处南城，占地46.59公顷，从20世纪50年代开始，成为部分轻工业和服务业国企工人居住地，初步形成临时居住的“排子房”和简易楼，如今已经集中了6000多户居民和60多家企事业单位，常住居民2万余人。随着城市建设和发展步伐的加快，陆续有住户从内城迁至该地区，逐渐形成了较大的平房和简易楼住宅区。出于历史原因，居住在本区的居民年龄偏大，文化程度程度偏低，收入不高，老年人、残障居民、低保人群等弱势群体多。此外，随着城市的发展和旧城改造进度的滞后，社区内房屋老化、私搭乱建现象突出，居住空间被严重压缩，生活环境恶化。

该地区1992年即被纳入危旧房改造范围，但出于政策变动等多种原因，未能顺利启动改造。2013年纳入棚户区改造范围，经过2014～2015年的准备，2016年正式启动了征收程序。

本文通过对待改造地区居民的基本生活、政策认知、对棚改的诉求等情况进行调研，^[3]并结合现有的相关政策进行分析，试图全面理解当前旧城区改建中的种种困难和问题。

（一）对北京市危旧房改造历史的回顾

在北京，旧城更新的步伐经历了一定时期的转折。^[4]20世纪的危改主要有三种形式：①开发带危改，开发商为主体，如金融街改造；②市政道路及重点工程建设拆迁实现危改，如平安大街、广安大街；③房改带危改，如龙潭西里、天桥、右外的改造。北京市的危旧房改造，先后经历了两次危改高潮，经历了从积极推进到审慎进行的转变。时间阶段大致分为两次，第一次危改高潮是1990～1995年，计划10年完成危旧房改造，但由于国内外经济形势以及立项过多过滥等因素，在1996～1997年进入调整、停滞阶段；^[5]第二次高潮是2000年提出的要5年完成危旧房改造，推行“房改带危改”，由于未能处理好保护与开发之间的关系，到2003～2004年以后进入危改调整期。^[6]

2008年北京奥运会的举办，是北京市旧城更新思路日渐成熟的转折点。危旧房改造的重心，从城市开发建设和住房制度改革转移到历史街区的保护，并针对文保区和非文保区的旧城改造分别实施更有针对性的政策。到2013年随着国务院在全国加快推进棚户区改造，北京市的城市更新迎来一个新的历史时期。^[7]城市更新中的安置补偿政策也经历了转变。初期以实物补偿、货币补偿和与房改结合的危改政策为特征，后期则过渡到货币补偿和产权调换并存。从政府全面干预补偿价格到更多依靠市场评估定价，从补偿对象在所有者和使用者身份之间的转换到对私有房屋补偿力度的不断调整，都可以清晰地看出房屋拆迁补偿政策的变迁。^[8]

（二）旧城区改造的利益格局复杂

目前，在旧城区的城市更新，主要的政策依据是国务院2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。在具