一 非政府组织产生的原因及其与政府、市场的关系

美国学者列维特提出了第三部门的概念，将其定义为处于政府和企业之间的社会组织，戈登·怀特对公民社会的定义则是“国家和家庭之间的一个中介性社会领域，促进保护和增强社会成员的价值”。国家和经济的社会二元结构被目前学术界广为接受的政府（第一部门或公共部门）、企业（第二部门或私人部门）、公民社会（第三部门）三元结构理论所取代。无论是第三部门，还是公民社会，其内涵和外延都与我们经常接触到的非政府组织、非营利组织大同小异。因此，本文将统一使用非政府组织这一说法。非政府组织与政府和企业本质上的区别，是相对于市场经济以利益最大化为导向的非营利性，相对于国家政府机构的非政府性。非政府组织不以营利为目的，运营过程的收益也不会在经营者之间分配；无论实际开展活动，还是组织的管理，都有积极参与；非政府组织的目标是公益性的，组织成员的活动为公共利益服务。

市场失灵、政府失灵等理论可以解释非政府组织产生和存在的必要性（王晋，2004；徐金发、王其富，2003）。市场经济虽然是最具有效率的经济运行和资源配置手段，但存在着自身无法弥补的缺陷。自由放任的市场竞争会导致垄断，信息不完全导致道德风险和逆向选择，过分注重效率导致了公平的损失，免费搭车的存在导致公共产品供给不足，独立于市场机制之外的外部性也会导致资源配置的无效率。市场存在失灵，需要政府进行干预，但是，政府也存在失灵的地方。政府垂直型的科层体制信息传递迟滞引发变化的不灵活，行政资源的垄断可能出现寻租行为，政府部门职权划分不合理容易造成多头管理或者管理缺位。无论是守夜人式的政府和威权式的政府都无法解决市场失灵和政府失灵同时存在的问题，所以，非政府组织的参与就很有必要。

其他一些理论，如社会投资理论、社会资本理论、福利多元理论、能力促进型国家理念等，也都探讨了国家、市场、社会力量和非政府组织在经济社会协调发展中的作用（张秀兰、徐月宾，2006）。另外，公共选择理论颠覆了公共资源只有交由中央权威机构或者完全私有化才能有效率的理论，指出自我组织和管理的团体能够灵活地调整和改变地方性的制度安排（王群，2010）。

政府、市场、非政府组织之间并没有严格的界限。一般来看，政府以强制方式、行政命令、权利中介来谋取公众利益，市场以自由交易、货币中介来满足私人利益，非政府组织以志愿方式来谋取公众利益（黄黎若莲、张时飞、唐钧，2007）。非政府组织并没有限定举办单位和政府或企业无关，政府、市场、非政府组织本质的区别在于组织目标是公益还是私益，活动方式是强制还是自愿。以社会公共物品提供为例，政府通过合同制、项目申请制、直接资助制等方式委托非政府部门提供公共服务事项，这些公共服务以往常常由政府部门直接提供。政府购买公共服务的探索已经在我国出现，这是推进服务型政府建设，推动科学发展，促进社会和谐的需要。

发达国家的经验也表明非政府组织在经济社会发展中可以起到应有的作用。日本非政府组织与民众生活密切相关，并以社会福利、社区发展、医疗保健等领域最为集中，而且有调查显示超过一半的非政府组织从事面向老年人、残疾人等社会弱势群体开展社会福利活动，日本政府通过各种方式促进非政府组织的健康发展，并提供经费委托非政府组织参与公共物品的提供，相应的这些组织对于民众的日常需要能够迅速地给予回应和满足（王名、李勇、廖鸿、黄浩明，2007）。美国的非政府组织在20世纪飞速发展，在文化、教育卫生、消除贫困、弱势群体服务、妇女儿童权益保护等方面也发挥着巨大的作用，美国政府通过减免税的方式鼓励非政府组织的发展（俞可平等，2006）。

二 非政府组织参与社会保障的必要性和优势

非政府组织的非营利性和公益性，以及公共物品可以通过政府向非政府部门购买的方式提供，使非政府部门和社会保障能够联系在一起。从20世纪80年代到现在，社会保障概念的内涵和外延以及社保政策的作用范围，在全世界都出现了扩展的趋势。社保的焦点从最低生活保障和应对风险，扩展到促进弱势群体发挥自身潜力和赢得发展机会的领域。除了社会保险和社会救助以外，其他社会良善产品（