一 北京市政公用事业实施特许经营的背景与发展历程

特许经营是当前我国市政公用事业市场化改革所采用的一种主要模式和运营机制。实施特许经营制度，改变了过去市政公用事业由政府独家投资、独家建设和自我经营管理的体制，逐步形成了在政府统一规划和管理下，多元化投资、多模式运作和社会广泛参与的新体制。

2004年3月19日，建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》对特许经营概念做出了界定。即：市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度^[1]。广义上的特许经营泛指公私伙伴关系（private public partnership）或公私合伙制，简称PPP，即公共部门与私人部门共同提供公共物品和服务；狭义上的特许经营指的是Concession，具体可以划分为BOT、TOT及其他类型（参见表1）。根据我国各地市政公用事业特许经营改革实践，特许经营主要模式有以下10种。

不管特许经营模式如何变化，其本质特征集中表现为：

（1）公私合作。PPP就是公私合作。双方通过合同或协议，明确各自的权利与义务，达成伙伴关系。通过这种合作，政府与私人企业共享投资收益，分担投资风险和责任，各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。

（2）多主体供给。在传统模式下，政府是公共服务或公共产品唯一的供给者。而在PPP模式下，政府与私人盈利企业、非营利组织等合作提供公共服务或公共产品。

（3）特许权的委托。政府通过委托授权，私人企业获得一定期限的特许经营权并取得商业收益。

（4）政府信用。PPP模式下公共部门与私人机构之间的合作是建立在政府信用和政府保证基础之上的，政府信用是PPP模式的基石。政府信用（governmental credit）是社会公众对一个政府守约重诺的意愿、能力和行为的评价，是在政治委托—代理关系中产生的代理人信用，反映了公众对政府的信任度。在特许经营模式下，政府信用主要表现在：项目投资的后勤保障、禁止同一地区同一类项目的竞争、投资回报率的约定、利率担保等方面。

北京市政公用事业实施特许经营制度经历了一个发展过程，可以以2005年为标志划分为两个阶段。2005年以前，是北京市政公用事业实施特许经营制度探索时期，其间，于2003年制定了《北京市城市基础设施特许经营办法》。2005年以后，北京市政公用事业特许经营进入快速发展时期，2005年北京市人大通过了具有里程碑式意义的地方法规，即《北京市城市基础设施特许经营条例》，极大地推动了北京市政公用事业市场化的改革进程，扩大了特许经营在市政公用事业领域中的应用范围。此后，针对特许经营中的问题又相继出台了一些规范性的文件，如2006年9月1日实施的《北京市城市基础设施特许经营者招标投标程序性规定》等，进一步规范和完善了特许经营制度。

表1 市政公用事业特许经营主要模式

二 北京市政公用事业主要行业实施特许经营概况分析

（一）轨道交通特许经营

北京城市轨道交通行业是特许经营制度运用最为广泛、效果最为显著的领域。北京地铁4号线和奥运支线成功地实施了投融资体制改革试点，首次在轨道交通行业开创性地建立和实施了特许经营制度，引进国际资本参与城市轨道交通项目的建设和运营，打破了传统的轨道交通建设、投资、运营和管理的体制和模式。2003年底，京投公司与香港地铁有限公司、北京首都创业集团有限公司就合作利用PPP（即公私合营）模式运作北京地铁4号线项目进行了深入探讨。2005年2月6日，三方在北京签署了《关于成立北京地铁4号线特许经营公司合作经营合同》；2月7日，北京市交通委代表北京市政府与京投公司和“港铁—首创”联合体草签了《北京地铁4号线特许经营协议》；12月22日，商务部批复同意成立北京京港地铁有限公司。2006年1月，京港地铁公司正式成立；4月，由市交通委代表市政府与京港地铁公司签订了《北京地铁4号线特许经营协议》，4号线公司与京港地铁公司签订了《资产租赁协议》。自此，北京地铁4号线PPP项目进入实质化运作。地铁4号线PPP项目是国内轨道交通领域第一个以特许经营方式进行市场化运作的项目，也是第一个引入港资、以公私合营模式运作的项目。此后，奥运支线、地铁5号线和10