旅游业关联度大、产业链条长、涉及环节多、抗风险能力弱，任何一个涉旅突发事件，都可能给旅游者生命财产造成重大损害，都可能使一个国家或地区的旅游业遭受重大打击。随着旅游规模的扩大，旅游者出游方式和出游行为日趋多元，发生旅游安全事故几率不断增加，旅游安全日益受到广泛的关注。目前我国旅游安全管理法制尚不完善，许多旅游行业安全管理手段缺乏相应的执法依据，管理边界模糊，出境旅游安全问题较为突出。总结了现阶段我国旅游安全管理体制的特点以及存在的问题，分析了2011旅游安全体制建设热点问题，提出了今后一段时期旅游安全管理体制发展的方向。

一 我国旅游业安全管理体制建设现状

（一）旅游行政管理部门安全管理职能逐步明晰，安全管理政策与协调服务不断强化

旅游安全问题覆盖面广、安全管理涉及部门多，如何界定旅游行政管理部门安全管理职责一直是一个较复杂的问题。随着我国旅游管理体制改革的深化，旅游行业安全管理先后经历了“管理内容宽泛、偏重微观管理”和“管理边界不清、管理矛盾突出”两个发展阶段，目前逐步向“管理职能逐步明晰，管理政策与协调服务不断强化”阶段发展。

“管理内容宽泛、偏重微观管理”阶段。1988年国务院办公厅转发《国家旅游局关于加强旅游工作意见的通知》（简称《通知》），提出“旅游局要按照国家的有关规定，实行行业管理和检查监督”、“严格旅游企业审批制度”、“所有旅游企事业单位都要接受行业管理和监督”等要求，第一次明确地界定了国家旅游局的行业管理范围和管理权限。根据《通知》的指导性意见，1989年国务院颁布了《旅游安全管理暂行办法》，将安全管理机构的职责界定为：指导、督促、检查本地区旅游企事业单位贯彻执行本办法及国家制定的涉及旅游安全的各项法规情况，会同有关部门对旅游企、事业单位进行开业前的安全设施检查验收工作，督促、检查旅游企事业单位落实有关旅游者人身、财物安全的保险制度等七个方面（见表1），奠定了管理内容较宽泛、以审批、安全监管等为特征的旅游安全管理基础。

“管理边界模糊、管理矛盾较为突出”阶段。随着旅游行政管理部门对旅游饭店、旅游景区、旅游定点单位等旅游企业的审批和行业监管处罚权逐步被取消，按照“谁主管谁负责、谁审批谁负责、谁监管谁负责”的原则，《旅游安全管理暂行办法》对旅游部门安全管理职责的界定逐渐超出旅游部门权限，旅游安全管理边界变得模糊。在旅游规模不断扩大的背景下，旅游行业安全管理的责任大但权责不匹配，管理手段有限、管理能力不足的矛盾愈来愈突出。1998年国务院颁布了《国务院办公厅关于印发国家旅游局职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》（简称国家旅游局“三定方案”），对国家旅游局安全管理职能进行了较大调整，仅在内设机构职能中提到“参加重大旅游安全事故的救援与处理”，不再讲“负责旅游安全管理”职能（见表1）。然而作为行业管理部门，地方政府及旅游者仍对旅游行政管理部门的旅游安全管理责任寄予较高期望。

表1 国务院有关旅游局安全管理职能的界定

“管理职能逐步明晰，管理政策与协调服务不断强化”阶段。面对不断发生的旅游安全事故和日趋增多的传统和非传统安全问题带来的威胁，强化旅游行业安全管理受到了各级政府的重视。2008年国务院批准的国家旅游局“三定方案”，将“加强旅游的综合协调和应急救援职责”作为国家旅游局职能调整的三大内容之一，并进一步明确了国家旅游局有关旅游安全管理的职责——负责旅游安全的综合协调和监督管理，指导应急救援和保险工作。国家旅游局也大力调整旅游安全管理方式，提出由“旅游安全监管”向“旅游安全监管、协调、服务并重”转化的管理思路，并以此为指导制定《旅游者安全保障办法》，编制《旅游安全管理培训手册》，大力推进旅游保险项目，启动旅游等级景区、星级饭店安全管理标准，旅游安全管理逐步从管理边界模糊、微观监控手段为主，逐渐向管理内容明晰、管理手段常态化、宏微观管理结合的方向发展。

（二）旅游业安全管理组织体系基本形成

根据国务院有关旅游安全管理部门的职责要求和旅游行业管理特征，我国逐步形成了由旅游安全的领导协调、业务管理、协