近年来，随着旅游业的持续发展和旅游人数的不断增长，旅游安全越来越受到社会各界的广泛关注和高度重视。但是，由于旅游业是一个涉及面广、关联度大的综合性产业，涵盖吃、住、行、游、购、娱等经济、社会的多个方面，其安全问题宽泛的边界导致旅游安全管理和法律规制的难度相当之大；同时，承担旅游安全监管职责的有安监、公安、消防、卫生、交通、质监、旅游、文化、宗教、文物、建设、农业、林业、水利等多个部门，每个部门都有一些安全要求，涉及旅游的安全法律规范和标准体系非常庞大。本文着重对旅游行政管理部门制定或负责实施的旅游法规、规章及其他规范性文件和标准的安全规制作一介绍。

一 旅游安全法律规制的历史沿革

（一）1949～1989年：旅游安全法律规制的空白阶段

1978年以前，我国公民的自由迁徙受到了一定的限制，旅游基本上是外事接待，旅行社、宾馆、景区等企业都是国家和集体所有，从满足海外华侨及港澳同胞归国探亲的需要，到逐步接待外国自费旅游者而赚取外汇。同时，在整个国家法律体系不健全的情况下，对旅游安全的法律规制根本无从谈起。1978年以后，旅游业向经济创汇产业逐步转轨，旅游管理与经营大一统的格局被打破，政企分开迈出关键性步伐。但是，改革开放刚起步时，重点是“以经济建设为中心”促经济发展，旅游者依然少之又少。在全国法律建设之初，旅游安全的问题还没有得到足够重视，包括1985年5月11日颁布的《旅行社管理暂行条例》以及1988年颁布的《旅行社管理暂行条例实施办法》都没有明确提出旅行安全的问题。与旅游安全有关联的也仅有1986年颁布的《中华人民共和国国境卫生检疫法》以及1985年的《风景名胜区管理暂行条例》和1987年颁布的《旅馆业治安管理办法》、《公共场所卫生管理条例》等少许规范。法是上层建筑的范畴，其根源于相应的经济关系之中，是经济基础最直接的反映。当旅游经济发展到一定阶段的时候，才会寻求法律形式的支持和规范。

（二）1990～1994年：综合性旅游安全法律规范的形成阶段

1988年，国家旅游局的职能转变为加强对旅游全行业的政策指导和宏观调控，逐步建立适应我国旅游发展形势的行政管理机构。至此，旅游行政管理职能得到强化，旅游安全的法律规制得以开始。1990年2月20日，国家旅游局的第一部规章《旅游安全管理暂行办法》颁布，标志着旅游行政管理部门对旅游安全进行法律规制的正式开始。这部规章确立了旅游安全管理实施统一指导、分级管理、以基层为主的原则，明确了旅游安全管理机构的职责，规定了旅游安全管理、事故处理、奖励与惩罚等内容。同年，国家旅游局和中国人民保险公司发布了《关于旅行社接待的旅游者在华旅游期间统一实行旅游意外保险的通知》，提出旅行社组织旅游应当为旅游者办理旅游意外保险。1993年4月15日，国家旅游局颁布了规范性文件《重大旅游安全事故报告制度试行办法》和《重大旅游安全事故处理程序试行办法》，对旅游安全事故的报告和处理作出了规定，明确重大旅游安全事故是指：造成海外旅游者人身重伤、死亡的事故；涉外旅游住宿、交通、游览、餐饮、娱乐、购物场所的重大火灾及其他恶性事故；造成其他经济损失严重的事故。1994年1月22日，国家旅游局颁布了《旅游安全管理暂行办法实施细则》。这五项规定基本构成了旅游安全的综合性法律规范体系。

（三）1995～2004年：专项旅游安全法律规范的创设阶段

1996年国务院颁布的行政法规《旅行社管理条例》首次出现了旅游安全的内容，规定“旅行社组织旅游，应当为旅游者办理旅游意外保险，并保证所提供的服务符合保障旅游者人身、财物安全的要求；对可能危及旅游者人身、财物安全的事宜，应当向旅游者作出真实的说明和明确的警示，并采取防止危害发生的措施。”1997年5月，国家旅游局颁布了《旅行社办理旅游意外保险暂行规定》，规定旅游意外保险的赔偿范围是“旅游者旅行期间意外事故的赔偿”，并明确了赔偿的最低标准。1998年4月7日，国家旅游局颁布了《漂流旅游安全管理暂行办法》，对漂流旅游的区域、时间、工具、事故处理等作出了规定。在实施旅行社意外保险制度后，法院和旅游者均认为意外保险是旅行社代为缴纳，赔偿旅游者后，旅行社仍要赔偿。为减轻旅行社的负担，2001年5月