一 京津冀一体化背景下的北京非首都核心功能疏解

（一）京津冀旅游协同发展有利于推动北京建设世界旅游城市的进程

京津冀是拉动我国经济发展的重要引擎之一，北京集聚过多的非首都功能、“大城市病”问题突出等，这一系列问题的解决有赖于京津冀协调发展。疏解北京非首都功能，其目标是通过产业结构和空间结构调整，走出一种在人口密集地区的优化发展模式，促进京津冀协调发展。

（二）巨大的旅游客流客观上确立了北京作为旅游城市的性质，同时也对城市公共服务设施供给提出了现实的挑战

我国巨大人口基数下的大众旅游时代的到来和北京自身流动人口的急剧扩张等因素叠加，确实给北京城市功能的协调布局带来一系列负面影响，促进北京市旅游人口疏导、缓解北京流动人口压力的问题需要尽快得到充分研究和有效解决。当前，北京作为我国枢纽旅游城市，旅游流动人口规模已经相当于每天另外增加一个中等城市到大城市的临时流动，以2016年数据为例，北京市接待国内游客2.81亿人次，入境游客416万人次，假设客流按天分布，笼统计算，北京平均每天接待游客78万人次。从具有更加实际意义的2016年北京市接待市外国内游客1.71亿人次来看，平均每天的净增外来游客量也要达到47万人次。更加极端的情况是，2016年“十一”长假，北京平均每天接待游客162万人次，其中约四分之一是京外游客，也就是说黄金周期间全国各地到京游客平均每天新增约40万流动人口，如果按外来游客在京停留3～4天叠加计算，高峰时段的黄金周期间，北京市每天接待京外游客的流量极值可能会在120万～160万，而且这些人对于公共交通具有很高的使用频率，北京市因为旅游增加的流动人口压力可想而知。由此，断定旅游是北京城市的基本功能已经毋庸置疑。

北京作为重要旅游目的地和中转地的叠加功能，使北京市的旅游人口长期保持高位运行，由此造成北京城区交通拥堵、旅游容量不堪重负，旅游节假日更是人满为患。为此，北京城市总体规划和公共服务设施供给必须在充分考虑北京市游客流量的前提下，将旅游客流疏导、提高北京市旅游发展质量纳入城乡规划制定实施和城市日常管理中。

二 北京历次城市总体规划都对旅游功能予以明确定位

北京市作为我国枢纽旅游城市和国际旅游名城的功能和地位需要进一步明确和强化，这是发挥北京市龙头作用，促进京津冀区域旅游发展的前提。

（一）1983版北京城市总规——旅游功能作为首都文化功能的拓展定位

1983年7月，中共中央、国务院批复实施《北京城市建设总体规划方案》（简称1983版总规），这是改革开放后北京编制与实施的第一版城市总体规划。

该规划确定北京城市性质为“全国的政治中心和文化中心”，不再提“经济中心”和“现代化工业基地”，这是北京市城市性质的根本性调整。旅游作为拓展文化功能的重要组成部分有了定位的空间。

在国家批复中，要求北京市要“加强风景游览区和自然保护区的管理”，要注意保护生态环境，“以满足人民生活的旅游事业的需要”。

（二）1994版北京城市总规提出“把北京建设成第一流的国际旅游城市”的高度定位

1994年，《北京城市总体规划（1991-2010年）》，定位“北京是伟大社会主义中国的首都，是全国的政治中心和文化中心，是世界著名的古都和现代国际城市”，规划目标是要“把北京建设成第一流的国际旅游城市”，对北京旅游发展定位虽然非常简洁，但是却立意高远、符合北京市旅游发展应有的地位和目标。

（三）2002版北京城市总规——提出建设“世界文化名城，国际著名旅游地、古都文化旅游，国际旅游门户与服务基地”

2002年发布《北京城市总体规划（2004-2020年）》，定位“北京是中华人民共和国的首都”，其余定位与1994版相同，保持了规划的连续性。

按照规划，在这一阶段，北京市充分抓住了2008年夏季奥运会的带动作用，首都基础设施获得了“提前了20年”的建设的美誉，并提出了“建设世界城市”的宏伟发展目标。

规划提出“要充分发挥首都在交通、旅游等方面的优势；弘扬历史文化，保护历史文化名城风貌，形成传统文化与现代文明交相辉映、具有高度包容性、多元化的世界文化名城，努力建成国际著名旅游地、古都文化旅游，国际旅游门户与服务基地”。应该说这是对北京旅游发展比较系统、高度定位的一版城市总