公众参与是学术界和政策研究的一个热门话题，也是政府和公众所关注的实践话题。在知网上搜索主题词“公众参与”，论文有7467篇，在百度上搜索“公众参与”，有3500万条消息。但人们对于什么是公众参与，却各有各的说法。有的界定主要着眼于文献，尤其是西方文献，对中国公众参与丰富的历史内涵和复杂的现实状况缺乏具体的关注。有的局限于简单的政治参与小圈子，无法看清公众参与的大局，以及全面深化改革时代的特征。

本文将做如下几个工作。从公众参与的描述性定义出发，系统界定现实的公众参与是什么。从规范的角度，界定美好社会的公众参与是什么，主要是梳理公众参与的古代渊源以及现代内涵。然后从秩序的角度探讨什么是适当的公众参与，从秩序的维度梳理中国公众参与实践中所面临的挑战，以及解决相关问题的对策。期待能够更为全面地把握公众参与，并对目前公众参与所面临的挑战有一个秩序维度的新透视，分析秩序维度的对策。

一 公众参与的现实定位与规范定位

人们定义公众参与的方式多种多样，但最常用的是描述实际生活中的公众参与是怎样的。作为描述性的概念，其内涵和外延，往往取决于描述者所观察到的现实，所想象到的空间以及时间界限，同时也取决于描述者的目的。所以，从这个角度来说，公众参与包罗万象，有非常多的内容。

在中国，对执政党来说，公众参与，往往着眼于执政党与公众的关系。执政党的重心在政治，在于如何凝聚民心，在于如何让政党的领袖、领导集体、各级组织和领导人、党纲、政策主张为公众所支持。所以，执政党一定是与公众参与具有广泛关系的党。在这个意义上，政党关注的公众参与肯定是治理层次的。

对政府来说，其关注点是强制和管理，其所关注的公众参与，也往往是和政府带有强制力性质的核心特征有关的，即使是治理，也是寓管理于治理之中，也就是说政府力图表现得平等、包容、开放、透明、服务、责任，但其核心的强制性，使得其平等、包容、开放、透明、服务和责任都有其局限性，除非政府（government）真的变成了治理（governance），不再叫作政府（government）。当然，这目前还只是一个理想，而不是现实。实际上即使是公众参与充分发展的公共治理，同样也会有很多传统政府的因素，其中的普遍性和强制性，就是两个必不可少的元素。

从社会自身的角度来说，有很多扩展的社会组织。这些组织虽然不是政治性的，不需要政治资源，但也需要有社会影响力。虽然社会组织不是政府及其部门，不需要也没有强制力，其决策也不需要有普遍性，但它们也往往具有组织的官僚性特点，比较大型的社会组织尤其如此。在这个意义上，社会组织自身就有公众参与的含义。所以，从社会组织的角度来说，公众参与就意味着自身对社会事务的参与权利和影响力，也意味着社会公众对于社会组织的参与机会和能力。从宏观层面来说，一个社会中社会组织的发育水平，包括社会组织的数量和质量，体现着社会中公众参与的水平，社会组织数量越多、质量越高，就意味着公众参与的数量越多，质量也越高。在这个意义上，公众参与意味着社会组织自身的发展情况，同时也意味着社会组织参与公共事务的元素。

从扩展秩序的市场的角度，也就是从企业的角度来说，公众参与意味着社会公众对于企业的参与，也意味着企业自身对外部的公共责任和社会责任。现在的物业公司就是普遍介入社区公共事务的企业力量。保安公司、保洁公司、垃圾处理公司等，都是介入社会事务的重要力量。在新兴商业小区，物业公司基本上就是社区的核心治理结构，它们在社区里的地位，相当于一个国家的行政系统，而业主大会和业委会，则更像是一个国家的议事机构。

公众参与的实际情况是非常复杂的。有人说，中国没有公众参与，这明显是不符合实际的。当然，他们也说出了公众参与的规范方面。从规范的角度来说，尤其是西方的规范来说，说中国没有西方式的公众参与，也是有其道理的。那中国到底有没有公众参与？中国的公众参与，到底是什么样的？这就需要我们在探讨了公众参与的描述性界定的基础上，进一步从历史和现实，去探讨其规范性的内涵。

在西方，公众参与是和民主政治密切相关的。从政治上来说，是公民在代议制政治中参与投票选举的活动，即由公