公民对地方政府公共政策的参与是地方治理的一个重要领域，政府的任何公共管理或治理活动，都离不开公共政策的制定与执行。促进公共政策的科学化、民主化、法治化在政府公共治理中具有至关重要的地位和作用。在具体实践中，地方政府公共政策制定过程中公民参与的实际状况怎样，未来进一步发展需要重视哪些关键因素，这是本报告讨论的主要问题。通过对分布在我国东部、西部、东北等五个地方政府官网上公开的具体参与案例的分析，结果发现，公民参与公共政策的议题多样化，但数量有明显差异，参与途径和方式以各种媒介为主，参与环节主要是对政策的征求意见稿发表意见，参与结果的公开很有限。由此判断，地方政府公共政策制定中的公民参与具有明显的政府主控性特征，政府掌握决策制定的控制权，公民处于被动接受者的地位，公民参与的层次和发展不平衡，公民对政策的参与缺乏完善的制度规定或有力执行，公民本身的参与积极性也值得思考。这些问题的存在使得公民参与政策制定在地方政府治理中的应有作用得不到发挥。为进一步扩展公民在地方政府公共政策中的参与，要在公共政策议题来源上扩大公民参与，增加有公民代表参加的、与政府主体直接对话的参与方式，把公民参与公共政策的多维度规定法制化，增强政府的现实回应性来引导和提高公民参与的积极性和主动性，为提高公共政策的民主化、科学化、法治化水平和质量提供重要保障。

一 公民参与政府公共政策的重要实践价值和考量

保障和实现公民对政府公共政策的知情权、参与权、表达权和监督权，都有赖于公民的参与。现代政府治理在一定意义上是制定和执行公共政策的过程，公民对政府公共政策的参与，是公民参与政府治理的重要组成部分。

（一）公民参与公共政策是现代政治的基本特征之一

“政治可以被简要地定义为一群在观点和利益方面本来很不一致的人们作出集体决策的过程，这些决策一般被认为对这个群体具有约束力，并作为公共政策加以实施。”^[1]可见，政治的本质包含着公共政策及其实施。与传统政治形态相比，现代政治具有政治主体更加多元化和竞争性的特征，民主成为现代政治文明的重要内容与标志之一。

体现民主的一种实践形式，即公民参与的发展，在一定程度上是促进现代政治文明发展的一部分。“从决策及其实施的过程来看，现代政治的核心问题就是参与问题，即如何使各个阶层的公民有效地参与政府的政策制定和实施过程，并在这一过程中合理而有效地实现利益的集中、综合、表达和捍卫。”^[2]公民作为政治活动的主体，参与公共政策的制定，得到公共政策制定权的一部分，是现代政治的基本特征之一。亨廷顿曾经认为，公众参与是影响政治发展的重要变量，“公众参与的程度和规模是衡量政治现代化的一个重要尺度。”^[3]现代政治文明的发展进程，就是公民政治参与不断拓展和不断深化的过程。

（二）公民参与利于公共政策的科学化、民主化和合法化

公共政策的经典概念，如戴维·伊斯顿所说，就是对社会利益的权威性分配。如果公民能够参与政府的公共政策制定过程，并能对政策结果产生特定影响，就会改变对社会资源的分配结果，从而影响到社会各群体利益关系的协调。为确保公共政策能负责地保障人民权益，广泛的公民参与就成为政府政策过程的一个基本组成部分。

公共政策的科学化、民主化必须扩大公民参与度。党的报告中也多次强调广泛集中民意的民众参与决策的运行机制。例如，十六大报告中提出了民主决策较为全面的要求：“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，……防止决策的随意性。”^[4]政府在政策制定中吸纳公民参与，有利于充分收集社会各层面、各群体的意见和建议，尤其是利益相关者群体的意见和建议，作为形成最终决策的依据。这是实现公共政策科学化、民主化，提升政策质量，避免决策失误的重要环节。有公民的民主参与，“才最可能产生从长远来说是明智的政策”^[5]。

公共政策的合法化离不开公民参与。最突出的是，在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，