一 治理中的参与：主体与问题

社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的微观图景。治理能力现代化的进路是从“社会管理”向“社会治理”过渡。从“管理”到“治理”的变化集中呈现在“公共参与”要素在治理能力评价体系中权重的逐渐上升。在我国，社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动。^[1]中共十八大以来政策文本中社会治理模式的基本目标是“全民共建共享的社会治理格局”^[2]。这一格局的构成要素是党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法制保障。其所定义的社会治理参与主体不仅包括政府，还包括自治组织、社会组织和个体公民等多元主体。

社会治理中参与主体的定义取决于社会治理的议题。从政策实践的角度观察，我国社会治理机制所定义的政策问题是如何实现社会多元利益诉求的协商和社会矛盾的预防与化解。社会治理的基本目标是秩序。在计划经济时代，政府是建构社会秩序的单一主体。而随着经济社会结构的变迁和信息传播方式的变革，我国社会出现了生产方式和组织形态的多样化、就业方式的个体化、利益主体多元化和人口的流动性增强等诸多特征。这使得基层政府的有限人力和物力难以维系政府全面管制的管理模式和秩序。基于社会问题的复杂性、利益主体和诉求的多元性，社会治理需要为公民和组织提供参与的平台，实现利益诉求的表达和协商。政府在社会治理中特定领域退出直接干预的角色，让渡部分责任和权力，使社会实现自我管理和服务的自主性的社会秩序。在这一过程之中，政府、社会组织和公民都成为社会秩序建构的行动者。

经济增长和社会稳定是政府公共政策最为重要且彼此相容的目标，同时也是基层自治的目标和愿景。个体或社会组织的有序参与是我国基层社会治理制度和机制丰富完善的重要内容。有序参与的实现往往需要一定组织形式、利益结构和制度约束作为条件，以此促进真正有效的参与，达成社会不同群体利益诉求的综合以及对公共政策过程的影响。社会组织作为具有一定自主性的新兴参与主体，在政府职能转变的过程之中存在积极的发展空间，并在社会现实问题的解决过程中成长为基层社会秩序建构和维护的行动者。

在学理上，社会组织概括性指代社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的，在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。这些组织中通常包括各种“学会”“研究会”“协会”“商会”“促进会”“联合会”“联盟”“俱乐部”等会员制组织，以及包括基金会和各种民办的学校、医院、文化设施及社会福利设施等各类社会服务实体在内的非会员制组织。^[3]我国将社会组织分为三类，即社会团体、基金会和民办非企业单位。其中社会团体和从事社会服务的民办非企业单位是目前我国基层社会治理中最为重要的参与主体。民办非企业单位的功能集中在福利的供给，承接政府公共服务职能，回应社会需求。社会团体的作用主要呈现在秩序的维护，以行业自治的方式实现市场秩序的维护和社会稳定。

社会组织在社会秩序建构中的能动性来源于经济发展需求以及市场主体互动中的自利和互利的动机。市场领域中生长而成的基层自治创新往往具有很强的问题导向。创新精神来源于市场机制对于成本和效率的敏感性以及共同的利益。社会组织以制度化和组织化的方式，改进市场秩序和社会秩序，促进基层社会经济繁荣和稳定。市场中的社会团体类社会组织在治理中的“自下而上”的参与和政府市场监管与社会管理的职能“自上而下”的履行均是治理网络中的平行机制。在市场秩序中，社会组织的成长和自治能力的成熟进一步使之成为基层社会协商民主的主体，在政府与社会互动过程中扮演中介的角色，通过组织的自我管理和服务，形成社会利益表达和协调的机制，促进有序的政治参与。

行业协会是市场领域中较为活跃的社会组织，归属于社会团体一类。按照我国法律规定，行业性社会团体是指由相同或相近领域的法人组织或个人组成，通过沟通本行业企业和从业者与政府的关系，协调同行业的利益，规范市场行为，提供行业服务，反映会员需求，保护和增进全体成员合法权益的非营利性社会组织。行业协会介