一 引言

全球金融危机爆发后，发达国家的公共债务水平迅速上升。截至2012年底，包括德国在内的主要发达国家公共债务占GDP比重均高于80%，日本、希腊、意大利、葡萄牙、美国等少数缺乏财政纪律的国家，公共债务比重已经突破100%（见图1）。根据IMF（2012）^[1]的预测，在未来5年内发达国家将会继续面临主权债务危机或财政整固的压力。这表明，全球金融危机已从短期的流动性危机转变为中长期的债务危机。各国政府如何应对公共债务的压力，直接关系到危机的走势及后危机时代的国际经济与金融格局。

与此同时，为了应对国际金融危机，美英欧日先后启动了大规模的量化宽松货币政策（见图2）。其中，美国首先在2008年9月购买3000亿美元长期国债，其后再次购买了6000亿美元国债，并进一步推出了扭曲操作，将美联储持有的国债组合中的短期债券置换为长期债券；英国自2009年开始每年均实施购买资产的量化宽松政策，购买资产总规模已经达到3750亿英镑；欧央行则通过两轮LTRO（长期再融资计划）购买了约1万亿欧元的资产；日本在近期推出了超宽松货币政策，每月购买约7.5万亿日元日本国债。上述量化宽松货币政策对于稳定金融市场，刺激经济增长发挥了重要作用。值得注意的是，这类非常规的货币政策同时也影响到各国公共债务管理：一方面各国央行购买大量财政部发行的长期债券，压低了利率水平，降低了财政部新增债务的融资成本；另一方面，在低利率环境下，财政部延长了债务的久期。中央银行与公共债务管理部门之间的联系日益紧密，相互之间的政策影响也出现了重合点。

图1 发达国家公共债务占GDP比重

图2 各国央行资产总额

在全球金融危机爆发前，发达国家中央银行与公共债务管理部门各司其职。公共债务管理部门主要侧重于长期国债市场操作。根据IMF（2003）公布的《公共债务管理指南》，政府债务管理的目标可概括为：在可接受的风险水平下，使发债成本从中长期看来最小化。其关键的决策变量是政府债务规模和政府债务组合的平均期限。^[2]与之相对应，各国中央银行则主要侧重于以短期债券进行公开市场操作，通过短期利率传递货币政策，维持物价稳定。

然而，全球金融危机爆发后，主权债务管理和货币当局的操作环境发生了巨大的变化。雷曼兄弟倒闭让全球短期资金市场瞬间崩塌，发达国家一年期内的利率水平降至零，央行无法通过买卖短期国债来进一步降低利率，从而刺激经济。因此，央行开始直接进入长期国债市场，通过购买长期国债，影响长期融资利率。在这种情况下，长期国债市场同时出现了两个官方主体：央行和财政部。^[3]二者作为债券市场极为重要的行为主体，显然不能被看做单纯的价格接受者。在危机期间，过高的公债水平导致货币政策模式出现转变，财政支配模式（fiscal dominance）一定程度上取代了通胀目标制（Turner，2011），货币政策目标发生变化。美欧相继执行量化宽松政策的目的之一正是降低国债收益率成本，保证公共债务规模在短期内可持续。这实际上是让中央银行既负责货币政策维持物价稳定，又负责公共债务管理。而这将会面临潜在的利益冲突。

二 公共债务管理的发展与缺陷

在20世纪90年代中期，各国政府已经充分认识到政府债务的构成对政府资产负债表的风险状况有重要意义，公共债务的质量也会对金融市场产生重要影响。随后，IMF和世界银行开始着手建立公共债务管理制度，在2001年制定了“公共债务管理的指导原则”，在2003年做了进一步修订。OECD在2002年发布了两份关于“以尽可能低的成本、在可以接受的风险范围内筹集、管理和偿还公共债务的先进实践”的报告，并在2005年对管理不同类型风险的先进实践进行了更加详细的阐述。这些指导原则对于各国政府的债务管理发挥了重要的作用，有效地加强了债务成本管理。但是，全球金融危机爆发后，货币政策对公共债务产生了重大影响，如何协调债务管理与其他宏观经济政策的关系成为各方关注的焦点。

1.公共债务管理的历史演进

现代意义上的公共债务管理发源于20世纪80年代。^[4]而在此之前，公共债务管理并没有一个清晰的目标，也缺乏有力的政策框架支撑，融资决策常常基于政治因素驱动，或者出于权宜之计。公共债务管理没有一个统一的框架，受制于多个部门但是相互之