一 我国城市的发展现状

城市的建立是人类文明不断发展和成熟的重要标志之一，从世界上第一座城市的出现发展至今，城市已然超出了其最初的功能意义，成为人类生产、生活活动的重要平台和载体，是时空情境下的政治、经济、科技、文化和信息中心。从19世纪末期起，全球约半数以上的人口就居住在城市里。新中国成立初期，在我国广袤无垠的960万平方公里的土地上，仅有5700万的人口居住在城镇里，城镇化水平仅为10.6%，比1900年的世界平均水平低近3个百分点，依然是一个典型的农业大国。改革开放以后，随着我国工业化的迅速发展以及区域户籍限制取消所带来的生产要素和人口的广泛流动及集中，大大地促进了我国城市化的历史进程，从1978年到2008年的30年间，我国的城市化水平从19.7%蹿升至45.7%，比1978年提高了26个百分点。目前，我国城市化率已超过47%，以人类历史上从未有过的速度成为30年来城市化率增速最快的国家之一，有力地推动了我国城市的经济、社会、文化和政治等各方面的发展。据民政部2011年6月发布的《2010年社会服务发展统计报告》显示，截至2010年底，全国共有直辖市4个，2个特别行政区市，地级市283个，县级市370个，我国设市城市总量已增至659个，形成了珠三角、长三角、京津环渤海湾三大组团式城市群。虽然我国的城市化率快速提高，但其所呈现出来的是不完全城市化的特征，是一种半城市化状态。在今后一段时间，我国的城市化进程仍将处于一个快速挺进的时期，预计到2015年达到52%左右，2030年达到65%左右。

城市，顾名思义，乃因市而城。然而，正在步入城市化、现代化和信息化的中国城市，本世纪以来，是土地而不是人口和商业主导了城市发展的旋律，也是土地扮演着城市发展的动力机角色，现阶段我国47%的城市化率中相当部分的比例是在土地财政的刺激下发展起来的。土地城市化明显的负面效果就是导致城市面积的扩张明显快于人口城市化和公共服务城市化的增长速度，大城市过度膨胀，中小城市发育不足并呈现出基础设施建设上的先天不足及公共治理上的后天失调的脆弱性，城市化的速度与质量严重地不协调，由此形成了我国典型的城市灾害和城市病。近年来频发的城市内涝现象、城市生命线故障、城市大火等淋漓尽致地把我国先天不足的城市硬件建设暴露了出来，仅就今年入夏以来，北京、上海、南京、杭州、广州、深圳、武汉等14城均遭到不同程度的暴雨侵袭，造成严重的内涝现象，交通瘫痪；我国城市建设中急功近利的重地上轻地下的问题逐渐浮出水面。而处于经济社会双规转型期的我国城市，在经济发展创造辉煌奇迹，社会生产力指数式地增长的同时，不仅没有因为科技的进步和社会的发展，掌握了对传统自然灾害的制动权；相反，在自然灾害防范和应对上还处于捉襟见肘的状态，林林总总的制度性危机如雨后春笋般大量地滋生，就业矛盾、生产事故、技术风险、社会阶层分化、贫富差距、公权腐败、干群矛盾、信仰缺失、恐怖袭击、社会控制弱化等各种新矛盾、新问题层出不穷；而由人口和公共服务半城市化造成的劳资纠纷、社会保障不完善、权力寻租、社会歧视、教育问题、征地拆迁等问题成为不断攀升的群体性冲突事件的诱因，形塑了一个“经济繁荣背后的社会不稳定”^[1]的发展格局。可以说，快速的城市化既给我国的政治、经济、社会和文化发展创造了机会，同时也使得我国社会发展进入了一个矛盾凸显期，多种与城市发展密切相关的如经济危机、资源危机、疾病蔓延、安全生产事故、高科技危机、群体性突发事件等涉及广大民众及公共生命和财产安全的人为危机频繁爆发。

二 城市危机源

澳大利亚危机管理专家罗伯特·希斯（Robert Heath）指出要成为一名有效的危机管理者，第一步就是要确认危机状态的来源。危机源即危机产生的诱因、根源或助燃剂，即危机爆发的直接原因和导火索，包括对可能危及人员、经济财产以及破坏系统生存环境的潜在危险因素。“风起于青萍之末，盛怒于山下之飓风”，大多数危机的爆发都要经历一个从量的积累到质的突变，从“隐患”到“苗头”，从“苗头”到“征兆”，进而形成危机的循序渐进的生命过程，城市危机亦不例外。飞轮漩涡机的发明者德国人帕布斯·海恩提出一个在航空界关于飞行安全的“海恩法则”，认为在每