长期以来，河南实行城乡二元社会保障体制，农村社会保障以集体经济为基础，以家庭保障为主、集体保障为辅，保障项目主要包括合作医疗、五保供养、社会救济和军人优待抚恤等。实行家庭联产承包责任制后，农村集体经济的瓦解使农村社会保障失去经济支撑，农村社会保障体系处于项目残缺不全和功能退化状态。与此同时，随着社会主义市场经济的发展，农民作为市场主体面临着来自市场竞争、自然灾害的双重风险，尤其是家庭保障和土地保障功能的快速弱化，使农民面临巨大的生存风险。建立健全农村社会保障制度，对于促进社会公平正义、扩大内需、解决“三农”问题、降低社会风险、应对农村人口老龄化挑战和促进计划生育基本国策的落实都具有重要意义。

一 河南农村社会保障体系建设的现状

（一）初步搭建了农村社会救助制度框架

农村社会救助制度不断完善。2004年出台了《河南省灾害应急救助工作规程》、《河南省春荒、冬令灾民生活救助工作规程》、《河南省灾区民房恢复重建工作规程》，灾民救助制度得到完善；2005年省民政厅、卫生厅、财政厅下发《关于全面建立农村医疗救助制度的通知》，明确了农村医疗救助的基本原则，对救助标准、救助对象、申请审批程序、救助方法、救助资金筹集和管理等作出规定，所有县（市、区）都建立了农村医疗救助制度；2006年，河南省政府下发《关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知》，对农村低保对象和低保标准的确定，申请、审批程序，资金筹集、使用和管理等做出规范，当年全省各县（市、区）都出台了并实施了农村低保制度。对农村社会救助投入逐年增加。2004～2006年，全省用于农村社会救助的支出分别为7.07亿元、10.25亿元、11.8亿元。到2007年9月，中央财政补助河南省农村低保资金19933万元，省级财政投入43244万元。救助标准不断提高，救助面逐渐扩大。2004～2007年9月，农村特困户救助人数由118.58万人增加到258.95万人，占农村人口的比例由1.5%提高到3.3%，每人每月救助最低水平由12元提高到不低于30元。

（二）探索建立农村社会养老保险制度工作处于停顿状态

1992年，河南省根据民政部《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，按照“个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则，在有条件的地方开展建立个人账户储备积累制农村社会养老保险制度。1999年7月，国家对农保工作进行清理整顿以来，河南农保制度试点处于停顿萎缩状态，除郑州、开封、南阳、安阳、鹤壁、许昌、济源7市外，其他省辖市已停止开展工作，其中濮阳、周口、驻马店、信阳、三门峡5市已将保费退还参保农民。2006年底，全省有参保农民148.51万人，农保基金滚存结余36191.8万元，其中责任金37082.32万元、调剂金-891.14万元，有4.7万人领取养老金。按照现有政策规定，农保基金保值增值实现积累只限于银行存款利息和购买国债收益。受通货膨胀的影响，基金难以保值增值。

（三）开展建立新型农村合作医疗制度试点

河南于2003年在25个县（市）启动新型农村合作医疗制度试点。2006年扩大到65个县（市、区），2007年扩大到143个，参合农民6101.75万人，占全省农民的86.95%。通过试点，河南新型农合制度框架基本形成，初步建立了政府领导、卫生部门主管、相关部门配合、经办机构运作、医疗机构服务、农民群众参与的运行机制。2003～2007年9月，全省共筹集新农合基金53.37亿元，其中农民个人缴费11.8亿元，中央财政补助20.02亿元，省、市、县三级财政补助21.55亿元，全省得到合作医疗补偿的参合农民达到7006.34万人次。新农合制度的实施初步改变了农民小病拖、大病扛的状况，在一定程度上缓解了农民因病致贫、因病返贫问题。

（四）建立了较为完善的农村五保供养制度

2005年，河南省政府办公厅下发《关于免征农业税后进一步完善农村五保供养工作的通知》，对五保供养对象审批程序、供养标准、资金筹集、监督和管理等做出规范，规定五保供养资金按照政府投入为主、村集体收益和个人承包土地收益作为补充的原则筹集，2006年国务院新修订的《农村五保供养工作条例》实施后，五保供养供养资金从省级财政转移支付和市、县财政预算中列支，建立了“政府牵头、民政负责、财政投入、按标施保、应保尽保”的五保供养工作新体制，初步形成了以敬老院为依托