一 主体功能区划的含义

主体功能区划是国家“十一五”规划的重大突破，是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构的过程。其中，优化开发区域是指国土开发密度较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好，且关系到较大范围生态安全的区域；禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。主体功能区划是协调经济社会发展和人口资源环境的重要载体，是编制空间规划、优化空间布局的重要前提，具有基础性、创新性和综合性特征。

作为区域经济发展重要的指导思想，这一规划对于西部地区，尤其是生态环境脆弱、资源承载力差，同时经济又相对落后的民族地区有重要的意义。西部民族地区很多分布于限制开发区，部分处于禁止开发区（见表1），对于这些区域的发展，协调生态环境与人民生产、生活的关系格外重要。必须改变过去偏重按产业计划来落实地区分工和落后地区通过经济增长实现赶超的发展思路，加快实现向充分考虑区域发展内在要求的空间管理调控机制的转变，即通过制定和实施区域规划来科学反映和体现一定时期国民经济和社会发展的总体要求和发展方向。

表1 西部限制开发区、禁止开发区概览

中国工程院课题组通过综合考虑经济发展水平与增长速度、经济结构特征、参与国际劳动分工程度、农牧业水平及地位、社会发展水平、地缘政治及民族特征和自然生态特征，并综合考虑历史因素和可操作性，将全国划分为六种区域类型。其中：①高速工业化地区——以参与国际竞争为主线，包括北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、广东和山东。②老工业基地（“问题区域”）——以结构性调整和增加活力为主线，包括辽宁、黑龙江、吉林、山西、重庆。③潜在经济发展地区——以促进经济增长为主线，包括河北、湖北、安徽、江西、河南、海南、陕西、四川、湖南。④少数民族及极端贫困地区——短期内以社会发展为首要目标，包括新疆、西藏、内蒙古、宁夏、广西、贵州、甘肃、云南、青海。除这四类地区外，还应考虑生态环境保护与生态建设的重点区域和重要的农牧业基地。⑤生态环境保护区——强调控制或限制某些地域和产业发展，一级包括新疆、宁夏、甘肃、西藏、青海、陕西、重庆、内蒙古；二级包括山西、四川、贵州、云南和河北。⑥重要的农牧业基地——以建设我国农牧产品主要输出地为基本目标，包括吉林、黑龙江、山东、河南、湖南、江西、安徽以及指标特征不够典型的新疆、内蒙古和宁夏。中科院的研究表明：要使处于限制开发和禁止开发区域内的少数民族聚居地区得到发展，提高经济发展速度是必要的，这对民族地区的产业发展提出更高的要求，不但要有增长，更要强调产业的优化。

二 西部地区产业发展问题

处于限制开发区的民族地区的产业具有总量规模小、高度依赖能源和资源、结构层次低、发展方式粗放等特征。首先，西部民族地区工业正处于加速发展期，工业经济规模迅速扩张，工业效益和运行质量同步提高，产业结构升级速度很快，各地区新的经济增长点正在形成。其次，这些地区工业有明显的不足，即处于工业化初期，工业产业发展具有以下特点：第一，工业经济总量规模小，规模效益不明显。西部民族地区工业产出占第二产业平均比重仅为57.6%，比全国低近22个百分点。第二，这些地区工业过度依赖能源和资源，矿产工业和高耗能重化工业的比重日益加大，资源利用效率低。尽管西部是资源相对富集地区，但各地区近年都开始出现煤电等能源缺口。第三，这些地区工业结构层次低，产品多为初级制成品，附加价值低，随着能源等原材料成本的提高，企业利润空间日渐减少，产业发展乏力。第四，这些生态脆弱地区的产业发展方式粗放，每万元GDP能耗都高于全国平均水平，生产后的大量废水、废渣没有经过净化处理就直接排放，引发严重的生态问题