一 引言

党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定公民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，提出了建设社会主义新农村的目标和任务，党的“十七大”进一步提出了建立包括覆盖农村社会保障的社会保障制度。农村社会保障问题是社会主义新农村建设的重要内容之一，也是我国社会保障体系的重点和难点。搞好农村社会保障体系建设，是适应社会主义市场经济发展变化，及时有效地保障农民基本生活权益的迫切需要，也是促进农村社会经济稳定发展的客观要求。目前，起始于20世纪90年代的中国城市社会保障制度改革，在经历了方案设计与政策调整之后，步入了稳定、持续的发展时期。但是，随着中国社会转型和经济转轨，二元结构的社会格局日益明显，并且在一定程度上阻碍了我国经济社会的发展。

与城市发展相比，我国农村社会经济发展十分落后；与东部农村相比，西部农村无论发展机遇，还是发展结果都远远落后于东部，可谓是落后中的落后，但是这些地区同样面临着许多社会问题，需要予以解决形形色色的社会矛盾。社会保障制度是重要的社会制度之一，体现着一个地区的社会发展水平。近几年来，东部农村经济逐渐有了起色，社会保障制度也逐渐开始试点、建立和改革，不仅积累了许多成功的经验，而且出现了许多有意义的探索。因此，将西部农村社会保障问题提上日程，具有重要的理论和现实意义。

二 西部农民社会保障需求与意愿分析

根据我国国情和目前的试点实践，在农村建立社会保障体系，应该基于农民对于不同社会保障的需要强度来进行。

首先，灾害和贫困是农民首先需要解决的问题，建立农村最低生活保障制度，以保障基本生活，是农村社会保障制度最基本的项目。1990年的《世界发展报告》，世界银行给“贫困”下了一个定义，即“缺少达到最低生活水准的能力。”2006中国农村贫困监测公报也显示，全国农村贫困人口的地区分布极不平衡，到2006年末全国有一半以上的贫困人口分布在西部地区。东部、中部、西部的农村绝对贫困人口分别为268万人、705万人、1175万人，分别占全国农村绝对贫困人口的比重分别为12.5%、32.8%和54.7%。相应的，西部地区的贫困发生率也比较高，东部、中部、西部的贫困发生率分别为0.7%、2.1%、5.1%。因而，农村最低生活保障制度是西部农民需要最迫切的社会保障项目。

其次，实行医疗救助，建立新型农村合作医疗保险制度，实现可及性和可支付性，保障农民“病有所医”，使其免于疾病的折磨和“因病致贫、因病返贫”的怪圈。医疗问题一直是农民生活中难以解决的问题之一，医疗资源匮乏以及昂贵的医疗费用和农村贫困形成了鲜明的对比，农民人均医疗费用不断攀升。在西部贫困的农村地区，初级卫生保健水平低，卫生发展滞后，农民健康状况令人担忧。并且，多数贫困地区反贫困经验显示，医疗风险是致贫的重要原因之一，健康风险和贫困之间存在很大程度的互动关系，因病致贫和因病返贫现象屡见不鲜。所以，建立农村社会医疗保险制度成为基本生活保障基础之上较为迫切的社会保障项目。

最后，建立农村养老保险制度，对因老龄化、空巢化而受到冲击的居家养老模式进行补充，防范年老风险。社会化养老不仅是城市居民的选择，农民养老也应走社会化。2006年《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》指出，根据最近的人口普查数据，我国农村老年人口为8557万人，占老年人口总数的65.82%，农村的老龄化水平高于城镇1.24个百分点。^[1]与城市相比，农村老龄化带来的压力更大，西部和贫困地区尤为严峻。因为困窘的县域经济难以应对农村社会养老风险，并且大多数西部农村集体经济实力也都较弱，无力为农民的社会养老保险提供扶持。在西部地区的农村，社会养老保险制度建设滞后，年老风险不断增大，已成为构建和谐社会的一大制约因素。

三 西部新型农村社会保障体系的三道防线

（一）第一道防线：保障农村居民的最低生活——最低生活保障制度

最低生活保障制度是世界上绝大多数市场经济国家实行的以保障全体公民基本生存权利为目的的社会救助制度。^[2]20世纪90年代末，我国统一建立了城镇居民最低生活保障制度，主要侧重于解决城镇贫困问题，而农村居民却长期徘徊在社会保障体系的边缘，甚至被排除在社会保障体系之外。

2007年政府工