2010年8月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式下发了《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，即中办发27号文件。这是我国城市居民委员会建设历史上第一次以党中央、国务院名义下发的政策性文件，是针对近几年社区建设发展中的诸多问题的政策性定位，它明确了社区自治组织和其他组织的相互关系，明确了居委会的工作任务，科学总结和提炼了近年来社区居民委员会建设与和谐社区建设的实践经验和创新成果，有针对性地提出了加强和改进城市社区居民委员会建设工作的新任务、新要求，集中反映了我国对城市社区居民委员会建设工作的最新认识，这是对社区居委会工作的全新定位，也标志着我国的城市社区治理正在由起初的行政主导向自治性复归。

一 社区自治政策的新定位：由行政主导型向自治型复归

社区发展的动力主要来自三个方面：政府、市场和社会，依据这三种取向，我国的社区治理实践在新中国成立后的不同历史阶段，分别经历了政府主导型、合作型、自治型三种模式。

1.政府主导型阶段（1949～1978年）

众所周知，在新中国成立初期中央政府为了巩固新生政权，鼓励地方政府组织群众参与城市建设与城市管理，以防护队、防盗队、居民委员会为代表的各种类型的群众性组织不断涌现出来。1949年10月23日，新中国第一个居民委员会在杭州市上城区上羊市街建立，其后不久，其他一些城市也都陆续建立起类似的居民委员会组织。1952年国庆节后，彭真同志根据毛泽东主席的指示，开始负责研究如何把市民组织起来的问题，并于1953年6月8日向中央提交了《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》。该报告指出，有必要建立城市居民委员会这种群众性的自治组织，它的主要任务是把工厂、商店、机关、学校以外的街道居民组织起来，办理有关居民的公共福利事项，宣传政府的政策法令，发动居民响应政府的号召以及向政府反映居民的意见和要求，等等。在此基础上，1954年12月，新中国第一部宪法正式颁布实施后仅仅三个月，第一届全国人大常委会第四次会议就审议通过了《城市居民委员会组织条例》。该《条例》的颁布，以法律的形式规定了居民委员会的性质、任务、组织结构、与有关部门和单位的关系以及工作方法、经费来源等等，从而大大推动了居民委员会建设工作的全面展开。至1956年，全国各城市都普遍建立了居民委员会。居民委员会组织开始在提供生活服务、改善环境卫生、防火防盗、调解纠纷、协助维护社会治安、动员居民响应政府号召等方面发挥积极作用。

总之，新中国成立之初我国的社区治理是以“行政主导型”模式为主，而且政府占绝对的主导地位，社区治理的主体是政府组织，政府对社区的干预比较直接具体，居委会虽然在法律上是基层群众的自治组织，但它是被纳入政府体系中的组织，其独立性和法律所规定的自治性都受到限制，城市社区在实践中更多地表现为一种行政化的共同体。

2.合作治理阶段（1978～2000年）

随着改革开放和社会主义现代化建设事业的展开，随着城市化进程的加快，居民委员会工作在1978年后得到了恢复和调整，并进入了一个全新的大发展时期。1982年重新修订的新宪法，首次以根本大法的形式明确了居民委员会的性质、任务和作用。1989年12月召开的第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过并颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。该法对居民委员会的性质、规模、机构设置、主要任务、组织形式、产生方式、工作经费和补贴来源等作出了更加明确、具体的规定。绝大多数地方依据该法，制定了地方配套性法规，从而推动了城市居民委员会法律制度体系的基本形成，为城市基层社会生活的制度化、民主化、规范化奠定了更加坚实的基础。

在这一历史阶段，单位制开始逐渐解体，但并不彻底，因此，在这一历史时期，社区实现完全自治是不可能的。此时社区中除了政府组织是成熟的，其他社会组织还没有足够的资源和权威来承接社会公共事务，它们还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务，且居民缺乏自组织的意识、社区参与度低。另外，在这一历史时期，政府掌握着大量的行政资源，要让政府主动向社会分权是非常困难的。因此，只能将政府资源与社区资源整合、行政机制与自治机制互动