以社区发展为标志，城市社会基础服务与管理的格局发生了根本变化。以社区发展促进社会和谐，不仅是适应和推动社会转型的实践过程，而且也是源自实践的理论探索。良性的社区发展蕴涵着什么样的必然过程？多年的实践跟踪，使笔者愈发清晰地认识到，宁波市诸多成功的社区发展实践是从特定的制度环境中生长出来的，宁波市走的是一条经由制度推动的社区发展路线，是制度演进、制度创新的结晶和成果。而且，这一制度变迁的过程不是一个简单的单层次的问题，它也涵盖了政府的社会治理理念。在中国社会变迁的基本领域，没有制度的发展，社区发展很难有实质性的突破。任何非制度化的活动不可能长期有效和有序地推动社区的发展，而制度化的成果并不是社会自发完成的，也就是说，社区治理并不一定是以独立于政府为前提的，尤其是在社区发展的初期，政府在社区发展中的定位和行为，决定了社区发展的方向和高度。

在一个实践性很强的领域，清晰的方向感和务实的脚步是社区发展不可或缺的。而这一切，需要在制度层面找到根本的保障和动力。唯有如此，我们才能承载这个变动不拘的世界。本文试图通过对“十一五”期间宁波社区制度变迁的分析，找寻影响社区发展走向的基本因素，在制度层面揭示社区发展的内在规律，力求为社区发展的未来勾勒一幅清晰连贯的图景。

一 宁波社区治理模式的制度构成

一方面，宁波市在推动社区发展的过程中建立了由政府主导的物质平台，制订了全国首个城市社区发展规划，以社区为单元的公共空间和公共资源的配置以及社区运行经费，有了刚性的要求和保障。与此并行的是，政府着眼于制度框架的构建，打造了具有本土化特征的城市社区治理的制度体系，使社区功能得以在深度、广度上不断升华。该制度体系的基本框架见表1。

表1 宁波市社区制度的变迁和结构

（一）社区居委会直选制度、选聘分离体制及社区工作者职业化制度三位一体的社区治理结构

2007年，宁波在全市范围内推行城市社区居委会直接选举，成为中国首个实行城市社区全面直选的城市，其成功为国内其他城市推行直选制度竖立了重要标杆。宁波的城市社区直选制度不但促进了城市基层民主的扩大，而且创新了社区管理模式。宁波市社区直选的过程并不只是让每一个人投一张票而已，而是为所有居民参与进入社区组织提供了机会。社区居委会直接选举的实践意义已经远远超出了选举形式的选择。在新的实践平台上，居民的政治权利获得了有意义的改善，参与社区活动的热情大大激发出来了。按照民政部的要求，城市社区直接选举的范围将进一步扩大，直至成为一个总体的走向。2010年的社区直选，宁波在经验总结的基础上，出台了更为具体的选举规程，形成更为规范、完善的社区直选制度。

选聘分离体制旨在突破选聘合一制度的局限性，化解社区建设中遇到的诸多矛盾。我们意识到，在传统的选聘合一制度前提下，有四个相关的问题需要得到解决：问题之一，对于每一个社区的成员来说，除了赋予其选择社区居委会成员的权利之外，是否还应该提供给每一个社区成员参与自治组织的机会？若答案是肯定的，我们如何使其成为可能？问题之二，如果本社区成员谁都有机会和有可能经过选举成为社区居委会的一员，那么，这种真正自治性质的开放式的制度安排，能否保证所有居委会成员能专职从事社区管理和服务？如果不能保证专职，他们的作用是什么，社区事务又依靠谁去落实？问题之三，在选聘合一的体制下，居委会干部既是选举的，又是聘用的，“能进能出”成了一个颇为头痛的难题。如何解决这一角色错乱的矛盾？问题之四，问题的逻辑还可以归纳为以下的描述，候选人参与竞选的价值取向是成为社区自治的成员，抑或是工作岗位？如果制度设定候选人热衷的是后者，那么，这是否意味着把大量已有工作岗位的社区成员排挤在自治组织的门外？此外，这样的制度设定，又该如何解决在本社区能适应这一工作岗位而人力资源不足的问题？说到底，岗位究竟是聘用的，还是选举产生的？选举聘用的角色应该面向什么对象？

几年来，宁波市在社区体制改革方面的实践与探索，实际上都在试图回应这些问题。

该项制度的基本思路是：社区居委会由社区居民直选，社区成员组成；居委会下