一 北京社区服务和居家养老的新需求：构建社区照顾体系

在当下的中国家庭，一旦家中出现需要持续照顾的人，例如失能、半失能的老年人或病人，这种照顾如果单纯依靠传统的家庭支持，通常会使照顾者感到不堪重负。而我们现有的社区服务所能提供的帮助十分有限，因为它缺乏社区照顾的专业基础和制度安排。

2009年的数据表明，目前中国失能、半失能老人已经达到3159万，占到老年人口的18.9%，^[1]而机构养老（养老院、医疗护理机构）只能为1.5%的老年人口提供护理床位。尽管北京地区的机构养老高于全国水平，也只能为3%的老人提供床位。由此可见，大量的失能、半失能老人仍然需要社区照顾，其影响波及5000万个家庭，近1亿人的亲属。这还不包括大量的需要居家照顾的病人，足见启动社区照顾工程所涉及的民生之重。

据2009年底统计，北京市有老年人口263.3万，占总人口的15%。预计2015年和2020年，全市老年人口将分别达到360万和450万，分别占总人口的17.6%和20%。与此同时，民政部的调查也显示北京、上海等大城市的空巢家庭已经达到50%～70%。另据市统计局调查，有58.6%的老年人认为社区养老条件一般或不能满足要求，69.4%的老年人认为社区医疗卫生服务还不能令人完全满意；希望开设老年餐桌并提供上门送餐服务的占78.1%，希望建立社区老年医疗保健机构的占69.4%，希望社区办托老所的占59%。^[2]由此可见，北京城市老龄化的规模和速度，使得社区照顾工程的全面启动更加迫切。

与此同时，中国社会对老年照顾的需求又显示了相当强劲的市场潜力。据中国老龄办的《城市居家养老研究报告》，2008城市居家养老的家政服务和护理服务两项，市场规模已超过700亿元，到2010年将增加到1300亿元，到2020年将超过5000亿元。

对于构建社区照顾系统，应当强调指出的是，“照顾服务是为了应对每个社会成员在生病特别是老年阶段可能发生的失能风险而构筑的安全网。它的发展是解除每个人后顾之忧的最后一道安全网。”^[3]因此，在社区提供多层次照顾服务不仅仅是老年人的事情，而是涉及每个社会成员的重大民生工程。当每个中国人在面对生病特别是老年阶段可能发生的失能风险时，如果能够体会到社区照顾体系的支持，他们的安全感和快乐指数将大大上升。

很明显，当居家养老已经成为社会共识和应对“银发浪潮”的主流方案之时，在中国社区公共服务中开发社区照顾体系，其迫切性和重要性已经鲜明地提上日程。

近年来，民政部肯定了北京市关于“大民政”的惠民政策，同时指出“需要把为民的情怀变成符合实际的政策措施”。^[4]北京市在推行大民政过程中也不断提出多项为老服务的新举措，例如“再建1.5万张养老床位；全市居、村建立养老（助残）餐桌”。^[5]

目前，市有关部门例如市社会建设办公室、市民政局也开始关注构建社区生活照顾的问题。北京的一些社区对社区护理已经开始探索，例如，石景山古城、八角街道与城市社区参与式治理网络及乐龄合作社等社会组织，就社区居家养老与志愿者发动进行了专题研讨，并开展了社区养老支持网络的项目。这些努力都是发展照顾体系的有益尝试。

不过，也应当清醒地看到，目前北京社区公共服务中的照顾运作是碎片式的：内容单一、缺乏专业化支持和法规；而且行政资源、医疗资源和社区资源（包括社会组织提供的服务）互不衔接，无法应对社区照顾日益增长的需求。

正如有的学者指出的，“社区居家养老服务业仍然处于起步阶段，中国还没有一个城市全面普及了城市社区养老服务业，做得好一些的城市也只是个别或部分示范点。养老护理行业还极不发展，居家养老主要依赖保姆服务。”^[6]

鉴于当下的北京人均GDP已超过一万美元，随着社区公共服务的不断推进以及生活质量的不断提升，北京既有条件也有能力在构建社区照顾体系方面走在全国城市的前列。

二 转换观念：搞好社区照顾是社区公共服务的新阶段

在社区实务上，如何通过社区照顾的中介形成从家庭支持、社区照顾到机构照顾的无缝承接，是各国发达城市都在关注的议题也是难点。不过有一点可以肯定，高品质的社区照顾作为城市社区公共服务的核心构件之一，是生活质量提升和迈向世界城市的一个重要标志。

因此，发展社区照顾首先需要转换观念，真正认识到中国社区服务和居家养老已经进入一个新