“为政之要首在利民，为治之道重在安民。”在应对金融危机过程中，中国政府“以人为本”的理念不动摇，将保增长与改善民生结合起来。在惠民生中实现增长目标，这不仅是应对全球金融危机的短期举措，更是推动经济结构转型、减少外贸依存度的长期发展战略。惠民生是一个系统工程，本文从就业和收入分配制度、医改和社保新政，以及建设保障性安居工程和户籍制度改革方面，评价危机中惠民生社会改革政策的实施效果，为中国社会发展模式的改革提供宝贵经验。

第一节 金融危机下的就业制度

一 新中国成立以来的就业制度演变

新中国成立之初，我国失业问题非常严重。当时，城镇失业人员达到470万，农村中处于破产状态的农民达几千万。^[1]面对这种状况，国家采取了两个办法，第一，进行土地改革，让农民稳定在农村地区就业；第二，救助和安置城镇失业人员，具体措施包括对失业人员进行培训，积极促进劳动力流动等。这些政策虽然具有应急性和特殊性，但符合经济运行规律，实践中的效果也不错，很多失业工人重新找到工作岗位，严峻的就业形势迅速得到缓解。此外，“包下来”政策天生具有很强的计划经济的特色，可以视为统包统配就业政策的前期探索。

1952～1978年，我国实行的是统包统配的就业制度。该制度是计划经济体制的重要组成部分，这一政策的主要制度支撑是：统一的劳动力招收和调配制度；统一的工资分配制度；统一的社会保险和社会福利制度；统一的户籍管理制度和人民公社制度。^[2]在计划经济体制大背景下，统包统配就业政策是一种必然选择，现实中也达到了节约发展重工业的交易成本和劳动力使用成本，从原材料供应方面支持重工业发展的目的。这种就业政策的弊端也很明显，一方面，极大地限制了劳动者的工作积极性，从而伤害了效率；另一方面，使得社会成员自由流动和自由择业的权利受到损害，因此有欠公平。“大跃进”时期农村劳动力的先“进”后“退”，“文化大革命”时期城市青年劳动力的先“下”后“上”，都表明计划经济时期就业工作出现了大的问题。^[3]

1978年以来，我国开始对计划经济体制进行彻底改革，并在20世纪90年代初期明确提出了建设社会主义市场经济体制的改革目标。在改革过程中，我国面临至少以下三个方面的就业问题：一是经济体制转换带来的失业问题；二是经济结构调整带来的失业问题；三是微观机制问题，特别是国有企业由政府行政职能的延伸到经济职能的回归问题。^[4]

为应对这些问题，我国在改革统包统配就业制度的同时，着力建立市场发挥主导作用的就业制度。现在，我国已经初步建立了与市场经济体制相一致的就业制度，原有就业制度的弊端从根本上得到解决，劳动力资源的配置效率大大提高，劳动者择业的自主性和公平性也得到了加强。客观地说，就业制度仍然存在一些不可回避的问题，比如，残疾人群体就业难、失业保险制度不健全。

二 金融危机对中国就业的影响

金融危机对中国的就业形势产生了极为重要的影响。

一方面，国际市场对我国产品的需求因为金融危机的爆发而大幅度减少，2009年1～8月，中国出口额当月同比都下降了17个百分点以上，9月略有改善，但也下降了15.2%^[5]；据估计，全年出口额将同比下降19.5个百分点。出口减少会直接影响到相关国内企业的经营状况和劳动需求情况，而出口减少所导致的消费不足会导致劳动需求的进一步减少。据估计，因为出口减少而导致的我国的就业岗位减少达到1500万个。

另一方面，受金融危机的影响，我国投资增速也出现大幅度减缓，这尤其表现在房地产投资领域，2006年3月至2008年12月，我国房地产开发投资总额月度增速均保持在20%以上，但是该指标值在2009年2月降低为1%，这是自1997年10月以来的最低值；之后，该指标指虽然缓慢回升，但是直到2009年9月也只有17.7%。^[6]房地产投资的疲软，不仅直接减少了对建筑工人等的需求，而且使得上游有关产业的生产也出现大幅下滑，劳动上需求因此大量减少。

与此同时，金融危机冲击下的中国劳动市场上，劳动供给继续增加，近10年来，我国经济活动人口一直不断增加，2001年为74432万、2002年为75360万、2003年为76075万、2004年为76823万、2005年为77877万、2006年为78244万、2007年为78645万、2008年为79243万。^[7]根据2009年前三个季度的数据和往