一 东北老工业基地城市调整改造的背景与思路

东北经济区是我国相对独立的经济区，也是我国最大的老工业基地。从发展形态和阶段看，东北经济区包括了我国东、中、西三个区域，是一个发展复杂和不平衡的地区。东北改革开放以来，随着东南沿海地区的率先发展，发展相对困难，相对衰落。2003年振兴东北战略的实施以来，东北的发展出现了许多亮点。振兴东北的政策还推广到中部地区乃至全国。2009年，国发33号文件的颁布，标志着东北老工业基地进入了全面振兴的新阶段^[1]。“十二五”期间，国家将进一步推进老工业基地城市的调整改造工作^[2]。

东北是新中国最早建成的全国重化工业基地和军事工业基地。“一五”期间，苏联援建的全国156个重点项目，有57个安排在东北；由此形成了许多重要的老工业基地城市。东北重要的中心城市有沈阳、长春、哈尔滨、大连等4座副省级城市。此外还有鞍山、吉林、齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯等次中心城市^[3][4]。城市是区域经济发展研究中的可供选择的一个对象单元。东北城市体系中，从规模角度分析，包括特大、大、中、小等不同等级的城市；从作用地位分析，有中心城市，次中心城市，边缘城市。从产业性质看，有工业立市的，有商贸交通立市的，有资源立市的，有生态立市的；从发展阶段角度看，包括繁荣型、发展性、困难型等不同类型的城市。

发展如同逆水行舟，不进则退。改革创新都需要制度创新，改革事业尚未完成。后发地区也可以取得后发优势，我们应该进一步总结和发扬东北振兴的经验。本文以东北的次中心城市为重点，以存在问题和发展目标为双重导向，在一个较广的视角范围内，选择不同的典型城市，从不同的角度，对老工业基地城市调整改造进行基本的情况分析、战略思路，总结经验，寻求创新，并进一步提出可行的政策建议。

二 东北老工业基地城市发展面临的困难

尽管东北老工业基地振兴取得了令人骄傲的成绩，但是发展中仍然存在一些问题，比如，市场化程度低，国有经济比重偏高；产业结构不尽合理，企业设备和技术老化，经济发展活力不足；地区间发展差距扩大，一些贫困地区和资源枯竭地区经济发展缓慢。老工业基地城市的问题还突出表现在以下一些方面。

（一）企业改制遗留问题

东北地区国企改革已经取得阶段性成果，但受当时地方改革政策设计的局限及形势变化的影响，企业改制仍然存在诸多遗留问题。以齐齐哈尔市为例，企业改制与职工解除劳动关系时，有2/3以上职工是按照并轨标准发放的经济补偿金，为每年工龄补偿396.5元，是齐齐哈尔当时最低工资标准，远低于企业平均工资水平。企业改制后，职工由隐性失业变成显性失业，由于再就业渠道少以及职工再就业能力差等原因，生活来源困难。企业没有能力补缴失业保险欠费，职工难以享受失业保险待遇。企业改制未预留离退休职工取暖、高寒、独生子女补助等费用，致使这些福利待遇不能延续。齐齐哈尔市按照国家对地方企业经济补偿金三个1/3的资金匹配比例，地方财政需匹配6亿多元，企业需自筹补偿金8亿多元，无力匹配。

集体企业改制实施难度大。许多集体企业停产或半停产，职工下岗。负债严重，拖欠职工工资、社会保险金和集资款。集体企业虽多数参加了社会养老保险，但其中绝大多数都是职工个人垫付养老金，企业普遍欠缴。多数职工没有工资还需要个人为企业缴费，导致职工生活窘迫。集体企业普遍未参加基本医疗保险，职工享受低水平医疗待遇。多数集体企业没有参加失业保险，少数企业参加了也无力补缴失业保险欠费，职工享受失业保险待遇难。退休职工福利待遇低。

据测算，吉林省解除职工劳动关系和接续养老保险共约110亿元。按现行政策，国家补助18亿元，省补助16亿元，仅占30%；部分“三无”企业经济补偿金没有自筹能力，长春、四平、白山三个试点城市缺口6亿元；职工养老保险关系接续企业欠费断保人数11万人，人均欠费约1.5万元，政府承债每人7500元，总额约8.3亿元，地方财政压力很大。

（二）城市功能调整提升问题

部分老工业基地城市内部功能分区不明晰，老工业集中区改造任务重。比如，吉林市哈达湾老工业区位于城市核心区，面积8.66平方公里，目前仍分布着铁合金、碳素、造纸、水泥等高污染企业，是城市最主要的污染源。只有实施