河南省是全国人口第一大省，农村人口众多。截至2008年底，河南总人口9918万，乡村人口6345万，乡村人口占全省总人口的63.97%。随着农村人口老龄化的不断发展，再加上农村青壮年劳动力向城镇的转移加快、计划生育政策的推行、家庭结构的变化、农村家庭规模的下降和家庭养老功能的弱化，农村养老问题将日益突出。长期以来农村养老一直延续传统的以家庭养老为主的养老形式，但是这种传统的养老形式越来越不适应社会经济的发展，现已成为影响社会稳定和发展的一大因素，严重制约我省经济的发展，这就使得建立农村的社会养老保险制度成为必然。在全省范围内建立农村社会养老保险制度，对于实现河南国民经济持续发展、促进社会公平与稳定具有重大而深远的意义。

一 河南农村社会养老保险制度的基本现状

1991年1月，国务院决定由民政部负责开展农村社会养老保险工作。民政部在深入调查研究和总结经验的基础上，制定了《县级农村社会养老保险基本方案》并从1991年6月开始在山东省组织了较大规模的试点，取得了明显成效。当时的实践证明，该方案比较符合农村实际，是可行的。1992年1月3日民政部正式颁发《县级农村社会养老保险基本方案》，使农村养老保险在其引导下逐步在全国农村有条件的地区推开。《县级农村社会养老保险基本方案》，是中国政府从中国实际国情出发制定的、引导广大农民自愿参加农村社会养老保险的一个规范性文件，它虽然因不具有强制性而不是完全意义上的社会保险，但是其颁布和实施在中国社会生活中具有非常重要的意义。

在这种大背景下，1992年，河南省根据民政部《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，按照“个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持”的原则，在有条件的地方开展建立个人账户储备积累制农村社会养老保险制度。但是随着时间的推移，这种农村养老保险制度并没有在农村得到普及，反而在有的已经建立的地方出现退保的情况。1999年7月，国家对农保工作进行清理整顿以来，河南农保制度试点处于停顿萎缩状态，除郑州、开封、南阳、安阳、鹤壁、许昌、济源7市外，其他省辖市已停止开展工作，其中濮阳、周口、驻马店、信阳、三门峡5市已将保费退还参保农民。2006年底，全省有参保农民168.25万人，占参保人数的2.4%。农保基金滚存结余36191.8万元，有4.2万人领取养老金。

二 存在的问题

（一）覆盖面小、共济性差

社会养老保险的重要功能之一是互济互助，农村社会养老保险也不应例外，但它的前提必须要有大量的参保者，即需要一个广泛的覆盖面，并且统筹范围越大越好。相比之下，河南省农村社会养老保险不仅覆盖人数只占农村人口的几十分之一，而且统筹范围至多为县级。由于县城人口有限并且人口指标（余命指标、老龄系数、家庭结构、收入水平等）差别不大，所以保险系统内互补性很差。此外，河南省农村社会养老保险比较强调个人积累为主，实施方案的设计也忽视了社会间的互助互济功能，这导致河南省农村社会养老保险变成为一种单纯的自我积累，顶多是有集体援助，因此社会互助互济功能未能充分体现，失去了建立农村社会养老保险的一个重要意愿和发展动力。

（二）保障水平低、可持续性差

由于农村的经济发展水平以及农民可支配收入的制约，多数地方现行的农村社会养老保险中，农民投保的保费很低，所能得到的保险给付就少，少到已仅具有象征意义的保障水平。例如2007年全省18个省辖市、85个县（市、区）的农村社会养老保险基金的征收、管理和使用情况的全面审计发现，截至2006年底，实际参保人数168.25万人，月领取养老金10元以下的有3.88万人，占养老金领取人口总数的92.38%。如此低的保障水平对农民的养老可谓是杯水车薪，无助于彻底解决农村老人养老方面的后顾之忧。其最直接的后果就是农民的参保意愿不强。这也与设计制度的初衷大相径庭。

（三）管理水平低

社会保障制度的管理是一项技术性很强的工作，既有商业保险的技术难度，又有依法实施的政策难度，因而对管理水平的要求很高。但是，在农村社会养老保险实践中，却很少有地方能够保证管理上不出问题。第一是缺乏专业人才和严格的管理制度，有些人员自己对养老保险就了解不多，更不用说从长远方面规划养老保险的长期发展了。第二是机构设置不