“挂职”从一开始就是和锻炼干部相联系的。“挂职锻炼”作为我国加强干部培养和促进经济建设的一种重要方式，也是应用型人才开发的一种创新渠道，是颇具中国特色的政治生态^[1]，其最初形态可以追溯至中共延安时期基于当时革命形势的需要，根据地政府大规模地选派知识分子、干部和学生的“下乡运动”^[2]。新中国成立后和改革开放以来，挂职锻炼又不断得到推进并被赋予新的时代内涵，成为我国实施人才强国战略和全面建设小康社会的组织保证与人才支持。但在实践中取得较大成效的同时，也逐步暴露出一些问题和有待完善的地方，这也为我们的组织人事工作提出了新的课题。因此，梳理我国挂职锻炼的类型与发展历程、总结挂职锻炼的实践经验、系统探讨目前干部挂职锻炼制度中存在的问题，以及进行深入的原因分析，对我们进行制度创新和推进应用型人才的开发具有重要的现实与战略意义。

一 “挂职锻炼”的界定和类型

（一）干部“挂职”的内涵与界定

中国干部挂职实践从20世纪40年代中共延安时期“下乡运动”开始，经历了20世纪50年代新中国成立后土改运动和各种政治运动中的干部蹲点，直到1990年党中央、国务院联合下文，规定下派干部挂职锻炼是一种有效的工作方式和培养干部渠道^[3]，2000年6月，中组部《深化干部人事制度改革纲要》中又给了干部挂职明确的地位，干部挂职锻炼才作为一种制度固定化。然而，关于“挂职”一词的概念，目前仍没有一个准确完整的定义。

当前，从挂职锻炼的运行情况来看，“挂职”有狭义和广义之分。狭义的“挂职”单指公务员在一段时间内在选定的区域内的临时性任职。人员局限于“公务员”范围^[4]。广义的“挂职”是指在一定时期内，选派人员进行培养锻炼的一种临时性任职。人选范围没有限制，可以是公务员，也可以是企业事业单位的其他人员。可见，界定是否为“挂职”主要看四个方面的要素，即：由组织选派人员，有时间限制，以培养锻炼干部为目的，在选定单位担任临时性职务。

挂职锻炼不同于干部交流和干部委派，一个显著的区别是挂职人员的人事行政关系和工资关系均保留在原单位，改变的只是其工作关系，从人力资源管理的角度，挂职锻炼又不失为我们培养人才尤其是应用型人才的一种灵活的、经济的形式与途径，它为我们的干部管理体制和不同区域的发展带来了生机和活力。因此，概括起来，挂职锻炼的内涵是为了加快干部培养和促进经济社会的和谐发展，根据各地、各单位以及国家宏观调控的不同需要，各级党组织有计划地选派人员在一定时期内到其他单位担任一定职务，从事相关工作，锻炼期间不改变与原单位的人事行政关系。

（二）中国挂职锻炼的类型

1.按挂职方式分类

按照挂职锻炼的方式划分，可以分为上挂、下挂、互挂和重点挂等类型。

上挂是指基层或下级机关干部到上级机关或中央国家机关、高等院校和国有重要骨干企业挂职锻炼。这种方式可以开阔挂职干部的眼界，拓宽干部解决问题的思路，提高挂职干部从宏观角度思考问题、科学决策的能力。如2000年以来，中组部、统战部和国家民委每年联合组织西部地区和少数民族地区干部到中央国家机关和发达地区挂职。许多地方政府也把这种方式作为锻炼中青年干部的手段，如江苏省泰州市选派中青年干部到国家发改委、财政部、科技部和社会保障部等13个国家部委机关挂职；贵州省遵义市选派基层优秀年轻干部到市直机关挂职等。

下挂是指上级机关或中央部委选派干部到下级机关或地方政府挂职锻炼，如中组部选派中央国家机关、高等院校、大型企业干部到西部地区、老工业基地和革命老区挂职锻炼。福建省更是从市县直接下派干部到农村当支部书记而形成所谓的“南平模式”。

互挂是指国家各部门之间、各对口省市之间或者某一省市范围内单位与单位之间的干部交流挂职，相互学习，取长补短，共同发展。如国家将东西部互挂，东北地区和发达地区的优秀年轻干部的互挂作为区域经济协调发展的有力措施。对口省市之间的挂职锻炼是被普遍采用的方式，如鲁陕、苏陕互派干部挂职锻炼等，另外按照最高人民检察院《关于东西部检察系统之间互派干部挂职锻炼》文件精神，苏陕两省检察系统之间也互派挂职锻炼干部等。跨行业的互挂可以为造就复合型人才提供有效的