中共湖南省委九届十三次会议通过了《法治湖南建设纲要》，对湖南法制建设提出了新的更高的要求。长株潭城市群国家高新技术产业开发区（以下简称高新区）作为科技成果转化的重要阵地和体制创新的先行区域，在纵深推进“两型社会”建设过程中，必须进一步加强法制建设，打造“法治高新区”。

一 高新区立法现状特点

1.高新区法规体系现状

（1）法律方面。目前，我国宪法中还没有涉及高新区和高新技术产业的相关规定，全国人大也没有制定关于高新区和高新技术产业的基本法律。

（2）行政法规方面。高新区设立时，国务院或国家相关部委均以下发通知、规定等方式启动。1991年，国务院下发了《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》，全面启动了国家高新区的建设。

（3）地方性法规方面。地方性法规在高新区立法中占有重要地位，全国各省、自治区、直辖市人大相继颁布了39部地方性法规。

（4）部门规章方面。国务院以及科技、财政、税收、海关等相关部门陆续出台了一系列高新区管理模式、优惠政策等规范性文件。

（5）政府规章方面。省级人民政府及一些较大的城市人民政府为促进高新区的发展，纷纷出台过有关高新区管理体制、机构设置、产业功能、扶持政策等方面的规范性文件。

2.高新区立法的基本特点

（1）立法的地方性突出。全国至今没有一部关于高新区的全国性法律法规，科技部、商务部及其他国务院部门仅针对其主管的范围内出台过一些规章或一般规范性文件，地方性法规在法律法规体系中占绝对主体地位。

（2）立法的行政性突出。在现有的法律法规体系中，大部分是国务院、国家各部门、省级人民政府及其部门以及高新区所在地政府等行政部门制定的行政性规章和规范性文件。

（3）立法的差异性突出。全国各类地方性高新区立法中，适用于全省（自治区、直辖市）各类开发区的条例6部，适用于全省（自治区、直辖市）高新区的7部，而适用于某一特定高新区的条例26部，其内容不尽相同，差异明显。

3.高新区立法的主要问题

（1）权威性不够。现有的行政规章和地方性法规法律位阶较低。作为国家根本大法的宪法中没有关于高新区的规定，全国性的“高新区法”或“高新区条例”至今尚未出台。

（2）前瞻性不够。立法对高新区的发展趋势缺乏判断，对建设国家创新体系的法律支持不足，与国外立法衔接方面存在问题，一些规定难以适应WTO规则的要求。

（3）操作性不强。立法目标体系缺乏层级，各位阶立法衔接不够，评价体系难以量化，一般政策性语言表述较多，实施中存在针对性、可操作性不够强的问题。

（4）系统性不强。对高新区设立标准和具体程序、退出标准和具体程序、违法责任以及管理机构行政执法权等方面缺乏相应规定，对管委会法律地位，综合经济管理权限规定不清晰。立法空白亟须填补。

二 高新区立法需求分析

1.高新区行政主体地位需要明确

按照行政法学原理的分类，行政主体有法权行政主体（其权力和资格由行政组织法直接规定）和授权行政主体（其权力和资格由行政组织法之外的法律和地方性法规直接授权）两类。现行的高新区大部分实行由政府主导的管理委员会管理这样一种制度，那么高新区管委会是法权行政主体还是授权行政主体呢？按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第1条规定，“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，其中并没有提及高新区管理机构，显然，高新区管委会作为法权行政主体，于法无据。那么，高新区管委会是不是授权行政主体呢？按照立法法的规定，地方性法规可以授予事业单位行使相应的行政职权，被授权单位因此而成为授权行政主体。按照这一说法，现有关于高新区的地方性法规，高新区管委会完全可以由地方性法规授权而成为授权行政主体。但是这一说法也站不住脚。一是能成为授权行政主体的本身都是非行政单位，全国大多数高新区管理机构均是实行三定方案的行政机关，享有行政权，并不是企事业单位非经授权才享有行政权。二是授权行政主体所享有的行政权都是比较单一的行政职权，而高新区管理机构所行使的除了经济管理职权以外，还有规划、土地、安全等综合性行政职权。说明高新区管理机构也