近年来，上海各基层街道在社区党建、社区建设和社区管理方面开展了丰富的实践探索，这些新的探索蕴含了哪些新的发展、新的发展中又碰到哪些新的问题，迫切需要我们深入基层进行全景式的实证性调查。秉承这一基本出发点，2007年1月至6月，我们以闸北区临汾路街道作为解析对象，通过专题座谈、个案访谈、调查问卷等形式，展开为期数月的深入考察。

这次考察的主要思路和分析框架有三个层面：第一是需求与功能的层面，我们认为社区建设和管理的所有探索，追根溯源来自于社区居民的丰富需求，主要是物质性需求、精神性需求、参与性需求和功能性需求，居民需求的满足表达为社区功能的实现；第二是机制与组织的层面，我们认为社区功能的实现，必须依托各类社区服务项目、社区活动项目的运作，借助项目运作以观察各组织要素之间资源获取和配置机制；第三是结构与体制层面，我们认为组织自身的成长和活动的开展需要建构与其他组织之间的相互关系，关系的探索与形成实质是建构了相应的结构与制度安排。按照以上三个层面的解析框架，我们对基层社区发展中的几个基本组织进行了深入考察。

一 居委会：自治组织直选后的功能事务、组织结构、组织资源和日常运行方式

（一）现象和问题

1.空心化

空心化是从居委会自身功能角度进行纵向比较得出的，原来我们一直说居委会行政化，为了克服这个问题，上海在江汉模式和沈阳模式的基础上，下决心剥离居委会的行政事务，减少居委会专职工作人数和坐班人数，让居委会回归自治功能，但带来的结果却恰恰是自治功能更难开展，直观的感觉就是空心化。

2.边缘化

边缘化主要是从居委会与社工站的横向比较中得出的，原先居委会总是抱怨事情太多，剥离行政事务后，与街道的直接关系相对疏远。另一方面，回归自治功能的居委会缺乏自治的群众基础和工作方法。相对于居委会来说，社工站有具体、明确的事务，而且这些事务大部分来自于街道。社工站到居委会了解情况，也常说“下来”，这种说法暗含有上下级关系，给居委会的感觉就是，社工站和街道的关系更为紧密，居委会则被边缘化了。

（二）经验和做法

空心化和边缘化，是居委会从行政属性向自治属性过渡的中间状态，解决这一问题，基层的实践是强化居委会的自治功能。

1.抓好五个“民主选举”^[2]，构建自治组织体系

五个“民主选举”是：民主选举居民小组长、民主选举居民代表、民主选举居民代表大会常任代表、民主选举社区代表会议居民代表、民主选举居委会成员。通过五个层次的民主选举逐步强化居委会在社区自治组织体系中的地位和作用。

2.完善“六会”制度，搭建居民自治平台

居委会通过“六会”制度，吸引居民参与社区自治，逐步提升居委会在基层社会中的群众基础。“六会”制度是：每月召开居委会工作会议、每季度召开居民常任代表会议、每年召开居民代表会议、每年召开社区事务联席会议、居民区事务听证会、居民区事务监督评议会。^[1]

3.通过信息手段，解决居委会人员结构的新变化

居委会直选后，专职人员、坐班人员都减少了，由于居民寻求居委会的日常事务往往随机性较强，基层社区采取了为居委会配备24小时开通的手机、录音电话、电子信箱等，以实现直选后居委会人员结构的新变化。

4.建立居委会研究会，拓宽居委会工作新思路

居委会直选后，原先承担的行政性事务转移到社工站，而开展自治工作需要深入居民，为适应这一转变，基层社区通过设立居委会工作研究会的形式，交流工作经验和工作方法。

（三）分析和对策

1.居委会与其他组织之间职能关系的界定

职能界定是基于组织属性的，我们认为，基层社区治理结构中的组织属性大致可以分为三类：一类是权力型组织，如居委会、业委会、党总支等；第二类是服务型组织，如物业公司、社工站等；第三类是活动型组织，如文体团队、老年协会等。权力型组织的主要职能是按照授权提供服务和管理，居委会是全体居民授权的“自治组织”，应定位于提供居民自治中日常的服务性和管理性事务。

2.居委会与其他组织之间合作关系的构建

在社区治理结构中，居委会是社区居民自治组织，是居民权利的表达者、居民权益的维护者，居委会要立足于整合居民区内各种自