中国医药卫生体制改革已经进入体制改革的攻坚和总体方案设计阶段，如何高瞻远瞩、统筹规划、全盘考虑，从宏观、总体制度框架设计与服务体系建设的战略高度，从医药卫生体制改革与政府职能转变、建立公共服务型政府和有效解决“看病难、看病贵”问题的角度，重构现代公共政策、社会政策、健康政策框架与社会福利制度，构建和谐社会已成当务之急。

中国医药卫生体制改革实践与社区健康服务政策关系密切，历史渊源深厚，发展、完善社区健康服务政策框架与服务体系成为解决“看病难、看病贵”，深化医药卫生体制改革的基本途径和切入口，成为建设中国特色公共服务政策框架与服务体系、公共卫生体制与服务体系、社会政策框架与社会服务体系、健康政策框架与健康照顾服务体系的基础性工作，成为建立完善基本卫生保健制度，提高疾病预防控制水平，改善公民身心健康状况的重要环节，政府对社区健康服务政策框架设计与服务体系建设的政治承诺和重视状况达到空前的程度。2006年2月，国务院印发了《关于加强城市社区卫生服务的指导意见》和九个配套政策文件。2006年3月，国务院成立了由中央编制办、国家发改委、教育部、卫生部、财政部、民政部、劳动保障部、国家人口计生委、药品食品监督局、中医药局等十多个职能部委组成和参加的“国务院城市社区卫生工作领导小组”，国务院副总理吴仪亲自担任领导小组组长，城市社区卫生服务政策框架设计与服务体系建设成为公共政策议程优先领域，达到前所未有高度^[1]。更为重要的是，自1997年国务院首次正式、明确提出“大力发展社区卫生服务”政策至今，城市社区卫生服务实践已走过十年历程，如何客观评价社区卫生服务发展状况已迫在眉睫。

一 社区健康服务政策框架设计与服务体系建设

社区健康服务政策框架设计与服务体系建设议题，主要关注“理想类型”社区健康服务政策框架和服务体系的制度设计，主要反映社区健康服务政策框架与服务体系“理论上应该是什么”，主要反映决策者和社会管理者心目中“理想的”社区健康服务政策框架与服务体系，反映决策者与社会管理者行动依据的价值基础、主导价值观念、追求的价值目标与价值取向，反映决策者与社会管理者试图用何种制度化方式回应和解决他们面临社会问题的基本做法，反映决策者与社会管理者从事国家制度框架设计基本思路与组织创新、制度创新基本方向，反映社区健康服务体系与医药卫生制度、公共服务、社会服务制度的相互关系和互动模式，反映政府试图建立的社区健康服务制度的政策目标、服务对象、服务范围和筹资补偿机制等。简言之，现存社区健康服务政策框架和服务体系介绍主要回答“理论上应该是什么”的问题。

社区健康服务政策框架设计与服务体系建设是公共政策、社会政策、社区建设政策、健康政策与公共服务体系、社会服务体系、社区服务体系、健康照顾服务体系建设的基础部分，是多部门、多领域综合交叉、相互渗透的“共同范畴”，是公共服务与公共卫生服务“网底”。公共政策是个相对较新的概念，是国家、政策、社会公共管理和公共服务体系建设的必然结果，从公共服务体系纵向结构角度看，地域社区是公共管理与公共服务体系中最基础部分。^[2]与此同时，社区健康服务政策是社会政策框架与整个社会福利制度最基础、核心组成部分，是健康政策、教育政策、住房政策、福利政策、社会保障政策和社区公共政策融合交汇点^[3]。更为重要的是，社区健康服务政策既起源于社区服务与社区建设政策，又是社区服务与社区建设的重要组成部分，因此与社区服务和社区建设政策关系密切，相互渗透和相互影响^[4]。不言而喻，社区健康服务政策框架与服务体系同公共政策、社会政策、社区建设政策的关系，有助于我们将社区健康服务体系放在更广大、更宏观、更复杂化社会制度的背景下全面考察。目前人们通常“习惯”从健康照顾、公共卫生、医疗服务政策等狭隘角度看待社区健康服务。

社区健康服务政策框架设计与服务体系建设既是国家健康照顾服务体系、城市健康照顾服务体系的重要组成部分和基础部分，又是深化医药卫生体制改革的重要政策措施和途径，社区健康服务体系建设肩负完善健康照顾服务体系和推动医药卫生体制改革的“双重