在2005年全国省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力的专题研讨班上，胡锦涛总书记指出，“我们需要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”，并提出，“要从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用”。这既是对和谐社区在构建和谐社会中的地位的清晰认定，是对社区建设重要性的明确肯定，也是对社区管理方向的具体确定。

一 上海社区建设和管理体制及其核心特点

上海是全国推进社区建设最早的地区之一。在浦东新区开发开放的大背景下，上海为了轻装上阵，集中力量办大事，积极推进城市行政管理体制改革，以政府文件和地方人大立法的方式，规定了以街道办事处为社区建设和管理的责任主体，全面推进社区建设。从1995年下半年开始进行试点，并于1996年起在全市推广“两级政府，三级管理”的社区建设会管理体制，至今已走过十个年头。

“两级政府，三级管理”是指市、区两级政府设置和市、区、街道三级行政管理设置。政府设置和行政管理设置不相均衡，是上海城市管理的一项创设，也包含了上海社区建设区别于全国各地的一个主要的体制性特点。“两级政府，三级管理”提出的目的是为了在行政主导的前提下，实现城市管理中心的下移，以应对市场经济发育所要求的国有企业改制转制以及由此而来的职工下岗、大规模城市改造带来的动拆迁工作量和劳动力资源市场配置所形成的流动人口急剧增加。长时期里上海是我国计划经济的第一重镇，城市管理首先是通过市级政府对国有企业的强有力控制的形式落实的。改革开放之后多年，上海还保留了“两级政府，一级管理”的体制，即虽然按照《中华人民共和国政府组织法》，上海有市和区两级政府，但实际行使管理职能的只有市政府，区政府名义上管辖着“一方土地”，但在城市管理中的地位并不重要，因为上海主要由市政府通过带有极强的行政属性的“委、办、局、公司、国企（事）”体制来实施城市管理的，包揽了职工生老病死的国有企业体系，有能力将对城市管理的要求落实到几乎每一个市民的头上。

市场发育和市场经济体制的逐步建立，要求政企分开，根本上动摇了上海原有的城市管理体制，离开了国企，政府自身无法有效地行使管理职权。为此，在20世纪80年代中期，上海推出了“两级政府，两级管理”的体制，即充实区政府的职权，使其得以全面履行城市管理职责。80年代末，城市的基层生活空前活跃，现有城市管理体制的疏漏和迟钝逐渐显现，促使上海考虑进一步把管理中心下移。到90年代初，以浦东开发开放为龙头的上海城市大改革、大改造，为城市管理体制的这一战略性创设最后付诸实施提供了不可多得的机遇。

政府层级设置和城市管理层级设置的不相均衡，是上海市在行政体制改革上打的一个“擦边球”。按照政府组织法，城市地区只能设置市和区两级政府，同时行使两级管理，街道办事处只是区政府的派出机构，没有具体的、法定的对其下的行政区划进行综合管理的权责。一方面为了规避法律，达到实质性地强化街道办事处的管理效能的目的，一方面为了减轻全套配置相应的人大、政协等机构所必然带来的人事和财政压力，上海采取了变通办法，即实行“两级政府，三级管理”的不均衡体制。严格说来，这是一套完整的、行政全控式的基层社会管理体制，充其量是各种具有行政或国资背景的机构、社会团体和企业事业单位的协调体制，同国家民政部所倡导的以居委会覆盖区域为范围的社区，在体制和机制上存在很大差异，而在实际运作中，各种自发性因素在官方的社区建设中几乎不出场。在“社区”范围内行政独大，在行政体系中，街道办事处独力支撑，成为上海社区建设的鲜明特征。到2007年底，上海市共有101个街道，尽管作为动态的城市管理运作，镇一级政府也可以使用“社区建设和管理”的概念，但作为一种静态的实体性设置，“社区”基本上仅限于街道使用，所以，在官方的统计上全市只有101个社区。为了表述的方便，本文仍将这一街道办事处的辖区称为“社区”，但其独特含义不应被忽